VII SA/Wa 2222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta S. - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 243 poz. 1623- z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 - z późn. zm.)zwanej dalej k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy złego stanu technicznego budynku usługowo - biurowego znajdującego się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., nakazał R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w ww. budynku poprzez wzmocnienie ściany północnej budynku. Ze wzglądu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia decyzji nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 05.07.2011r. kontroli stwierdzono zły stan techniczny ściany elewacyjnej budynku usługowo - biurowego znajdującego się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Stan budynku świadczy o braku ogrzewania i wentylacji przez dłuższy okres czasu. Organ wskazał, iż z uwagi na postępującą degradację ściany istnieje zagrożenie jej zawalenia się, a zatem występuje zagrożenie katastrofą budowlaną. Stwierdzono także istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a z uwagi na ww. zagrożenie budynek został opuszczony przez dzierżawiącego. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany termomodernizacji oraz wzmocnienia ściany północnej budynku sporządzony w grudniu 2009r. przez inż. B.K., którego przedmiotem jest m.in. wzmocnienie ścian zewnętrznych (ściany północnej budynku). Organ dodał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. jest Miasto S., a władającym Zarząd D. Organ wskazał, iż z zawartej w dniu [...] umowy dzierżawy Nr [...] pomiędzy Miastem S. - Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w D., a R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wynika, że "Dzierżawca zobowiązany jest w okresie umowy do wykonywania na własny koszt i we własnym zakresie wszelkich czynności umożliwiających prawidłową eksploatację nieruchomości i tym samym zwalnia z wykonywania jakichkolwiek czynności Wydzierżawiającego w tym zakresie". Organ zaznaczył, iż ze względu na stwierdzone w protokole występujące zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. oraz odstąpiono od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonego w art. 10 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał Miastu S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku usługowo - biurowym znajdującym się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. poprzez wzmocnienie ściany północnej w/w budynku (ściana od strony działki nr ew. [...] z obrębu [...]). Dodał, iż z uwagi na stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi decyzja podlega wykonaniu z dniem jej doręczenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego. Jednak zdaniem organu odwoławczego, adresatem decyzji wydanej na podstawie powołanych wyżej przepisów może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 w/w ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego błędnie skierował nakaz usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wzmocnienie ściany północnej przedmiotowego budynku do R. Sp. z o.o. będącej jedynie dzierżawcą nieruchomości przy ul. [...] w W. Zdaniem organu odwoławczego spółka nie jest uprawniona do dokonywania tego rodzaju robót budowlanych, a przyznanie jej pewnych uprawnień oraz nałożenie obowiązków w drodze umowy dzierżawy nie oznacza przekazania spółce zarządu nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego adresatem decyzji w przedmiocie nałożenia stosownych obowiązków w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego winno być Miasto S., jako właściciel zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w W. Z uwagi na postępującą dewastację ściany oraz zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia (stwierdzone protokolarnie w dniu 05.07.2011r.) wskazane wyżej roboty budowlane winny zostać wykonane jak najszybciej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto S. – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że zobowiązane do usunięcia nieprawidłowości w ww. budynku usługowo - biurowym, znajdującym się na terenie działki przy ul. [...] w W. poprzez wzmocnienie ściany północnej budynku (od strony działki nr ew. [...] z obrębu [...]) jest Miasto S. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję organ I instancji i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał Miastu S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku usługowo - biurowym znajdującym się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. poprzez wzmocnienie ściany północnej w/w budynku (ściana od strony działki nr ew. [...] z obrębu [...]). Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości został błędnie skierowany do dzierżawcy nieruchomości, podczas gdy powinien on zostać skierowany do właściciela nieruchomości, tj. Miasta S. Na wstępie wskazać należy, że kwestie z zakresu stanu technicznego obiektów budowlanych zostały uregulowane w rozdziale 6 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatytułowanym Utrzymanie obiektów budowlanych. Stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego zamieszczonego w powyższym rozdziale 6, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 art. 5, 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Konsekwencją stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z cyt. wyżej przepisów wynika zatem, że naruszenie obowiązków wynikających z art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego skutkuje m.in. sankcją w postaci nakazu określoną w art. 66 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że ów nakaz, powinien być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym zgodnie z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1442/07). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w W., zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] jest Miasto S., a władającym Zarząd D. oraz że w dniu [...] została zawarta umowa dzierżawy Nr [...] pomiędzy Miastem S. – Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w D., a R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Bezspornym jest także, że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co wykazała przeprowadzona przez organ powiatowy kontrola w terenie oraz co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego termomodernizacji oraz wzmocnienia ściany północnej budynku sporządzonego przez B. K. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to na kogo powinien zostać nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ww. budynku poprzez wzmocnienie ściany północnej budynku na dzierżawcę czy też na właściciela nieruchomości. Wskazać należy, że w przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego, określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel lub zarządca obiektu. Natomiast kwestia kolejności wyboru przez organ adresata obowiązków nie została jednoznacznie unormowana w obowiązujących przepisach prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy zatem od stanu faktycznego i prawnego ustalonego w danej sprawie, tym bardziej gdy zważy się, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują instytucji zarządcy. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto S., a R. Sp. z o. o. jest dzierżawcą na podstawie zawartej we [...] umowy dzierżawy. Zdaniem Sądu, brak jest zatem dostatecznych podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska organu orzekającego co do obciążenia właśnie skarżącego obowiązkiem doprowadzenia objętego postępowaniem budynku do właściwego stanu technicznego. Jak już podniesiono, Prawo budowlane nie reguluje przesłanek ustalenia adresata decyzji opartej na treści art. 66 tego aktu prawnego, gdy chodzi o wybór między właścicielem obiektu budowlanego i jego zarządcą, w przypadku niniejszej sprawy dzierżawcą. W tej sytuacji nie można sformułować pod adresem organu orzekającego zarzutu naruszenia tego przepisu w zw. z art. 61 i 62 gdy obowiązek ten nałożył na właściciela, a swoje stanowisko w tym względzie uzasadnił bez naruszenia treści art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przy stwierdzeniu niewłaściwego stanu technicznego budynku, mogącego stwarzać zagrożenie dla życia lub mienia jego użytkowników, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie i czego strona skarżąca nie kwestionowała i nie kwestionuje, zachodziła potrzeba podjęcia niezwłocznych działań celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że działania takie mógł podjąć przede wszystkim podmiot obeznany z nieruchomością, jej otoczeniem, stanem technicznym budynku i sposobem jego wykorzystywania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 656/07). Wskazać należy, że takim podmiotem w niniejszej sprawie jest niewątpliwie strona skarżąca. Podkreślić należy, iż istotna jest także praktyczna możliwość szybkiego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości co uzasadnia, również zdaniem Sądu, wybór strony skarżącej jako adresata decyzji. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko NSA zawarte w wyrokach z dnia 11 i 13 lipca 2007 r. o sygn. akt: II OSK 1001/06, II OSK 1293/06, II OSK 1294/06 (niepublikowane) i podkreśla, że przy nakładaniu na adresatów obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym należy mieć na uwadze możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Zawarta bowiem z R. Sp. z o. o. z siedzibą w W. w dniu [...] umowa dzierżawy może zostać wypowiedziana przez każdą ze stron. Ewentualne wypowiedzenie takiej umowy przez którąkolwiek ze stron spowodowałoby wówczas, że nałożony na dzierżawcę obowiązek stałby się niewykonalny - art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 998 z późn. zm.). Tak więc dodatkowo i z tej przyczyny nałożenie na stronę skarżącą określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku jest zasadne. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego zobowiązania R. Sp. z o. o. na mocy umowy dzierżawy do wykonania remontu i modernizacji tej nieruchomości oraz przeprowadzenia wszelkich czynności umożliwiających jej prawidłową eksploatację wskazać należy, iż w ocenie Sądu obowiązek ten dotyczy podejmowania przez dzierżawcę bieżących napraw i czynności wynikających z użytkowania obiektu, a nie złego stanu technicznego budynku powstałego wskutek braku należytej dbałości o obiekt przez wiele lat. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy zatem dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy. W przypadku zaś nie wywiązywania się przez którąkolwiek ze stron z zawartych umów cywilnoprawnych może wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Dodać należy, iż w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia, jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego do właściciela bądź zarządcy budynku kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości, a wybór adresata obowiązku należy do organu. Zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).