VII SA/Wa 2223/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. C, S. C, G. G. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania H. i S. C. oraz P. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnicznych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Z. K. złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu pomieszczeń piwnicznych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku inwestora, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnicznych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek H. i S. C., i P. K. oraz G. G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]. Po jego rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i S. C. i P. K., po którego rozpoznaniu zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił cel postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz przesłanki ujęte w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił, że Z. K. w warunkach samowoli budowlanej wykonał pomieszczenia piwniczne w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], niniejsze roboty wykonane zostały w 1993 roku, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W sprawie zastosowanie miał przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którym przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zatem do takich obiektów należy stosować przepisy dotychczasowe. Organ wskazał, że przepis 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), obliguje do nakazania rozbiórki lub wydania decyzji o przejęciu obiektu na własność Państwa wyłącznie w przypadku, gdy: znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na złożone przez Z. K. przy piśmie z dnia [...] lipca 2002 r., orzeczenie o stanie technicznym przedmiotowego obiektu, w którym uprawniony rzeczoznawca P. C. stwierdził cyt.: "wykonane prace polegające na powiększeniu powierzchni piwnicy poprzez wybranie ziemi pod płytą stropową parteru i wykonaniu dodatkowo pomieszczeń piwnicznych nr 1 i 2 zostały wykonane prawidłowo". Ponadto nie stwierdzono, aby przeprowadzone prace budowlane miały jakikolwiek wpływ na stan techniczny badanego obiektu. W przypadku obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami, dla których nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, właściwy terenowy organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W przedmiotowej sprawie powiatowy organ nie stwierdził podstaw do nałożenia ww. obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnicznych wykonanych w roku 1993 przez Z. K. w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w miejscowości [...] przy ul. [...]. W świetle ww. przepisu wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowiło prawidłowe zakończenie postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu pomieszczeń piwnicznych w budynku mieszkalnym. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli H. C., S. C., P. K. i G. G. Skarżący wskazali, że decyzja Prezydenta miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. oparta jest na "fałszywej" decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jak orzekł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...]. W ocenie skarżących organ powiatowy nie miał prawa nakazać Z. K. uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanych pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. [...] w [...]. Dodatkowo skarżący domagali się, aby Z. K. udokumentował wiarygodnymi dowodami daty wykonania przeróbek w podpiwniczeniach budynku przy ul. [...] w [...]. Wskazali, że data podana przez Z. K. jest niewiarygodna i niepotwierdzona żadnym dowodem oraz nie jest zgodna z prawem. W ich ocenie, wszelkie przeróbki zostały przez inwestora dokonane po śmierci W. G., który zmarł w dniu [...] lipca 2000 r. Skarżący wywodzili, że gdyby inwestor dokonywał prac budowlanych w 1993 r., to zgłoszenie samowoli budowlanej nastąpiłoby już wówczas, a nie dopiero w 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W sprawie, rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo wskazanych i omówionych przepisach prawa. Sąd w pełni podziela argumentację, jaką zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że Z. K. w 1993 r. wykonał pogłębienie piwnic w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...]. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego inwestor dokonał ww. prac w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorowi uzyskać pozwolenie na użytkowanie wykonanych pomieszczeń piwnicznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...] lipca 2002 r. Z. K. złożył w dniu [...] lipca 2002 r. wniosek o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie ww. pomieszczeń piwnicznych. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...] Prezydent miasta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w sprawie pozwolenia na użytkowanie wykonanych pomieszczeń piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] poprzez dostosowanie projektu technicznego do warunków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...] utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...], przedłożenie aktualnego dokumentu dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyrys z mapy zasadniczej nieruchomości w terminie do dnia [...] września 2002 r. Inwestor złożył wymagane dokumenty (odpis z księgi wieczystej nieruchomości nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego zawartej w dniu [...] sierpnia 1995 r. przed J. G. Notariuszem w [...], rep. A nr [...]), z których wynika, że inwestor wraz z małżonką B. K. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej jest właścicielem lokalu nr 2 na parterze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz współużytkownikiem wieczystym działki [...] w obr. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] oraz współwłaścicielem części wspólnych budynku oraz urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i użytkowych. Inwestor przedłożył także orzeczenie o stanie technicznym istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] sporządzone przez mgr inż. P. C. uprawnionego do projektowania i kierowania robotami budowlanymi nr ew. [...]. Z przedstawionej opinii technicznej wynika, że wykonane prace polegające na powiększeniu powierzchni piwnic przez wybranie ziemi pod płytą stropową parteru i wykonanie dodatkowo pomieszczeń piwnicznych nr 2 i 3 zostały wykonane prawidłowo. Wszystkie elementy konstrukcyjne są w dobrym stanie technicznym i gwarantują prawidłową eksploatację budynku. Podczas oględzin i badan całego budynku nie stwierdzono jakiegokolwiek wpływu wykonanych prac na stan techniczny budynku. W opinii stwierdzono, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych wykonanych bez pozwolenia, tj. ściany fundamentowej, fundamentu oraz płyty stropowej i jej podparcia jest dobry i nie stwarza zagrożenia dla pozostałej części budynku. W oparciu o złożone dokumenty Prezydent miasta [...] decyzją z dnia września 2002 r. znak [...] udzielił Z. K. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnicznych wykonanych w 1993 r. w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] położonym na działce nr ew. [...] obr. [...]. H. i S. C., A. i P. K. oraz G. G. we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazali, że ww. decyzją zalegalizowano zgłoszoną przez pozostałych współwłaścicieli budynku samowolę budowlaną, a legalizacja miała miejsce bez ich zgody, co stanowi naruszenie ich prawa własności. W ocenie wnioskodawców zalegalizowane prace zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców budynku. W ocenie Sądu, postępowanie nieważnościowe zakończone zaskarżoną decyzją zostało prawidłowo przeprowadzone i wykazało, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie jest dotknięta żadną z wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. , uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Należy wskazać, że inwestycję zrealizowano przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej mają zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), uprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy. Podkreślenia wymaga to, że w przypadku braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki, o jakich mowa w ww. art. 37, formą legalizacji było bowiem pozwolenie na użytkowanie, które jednocześnie potwierdzało zdatność do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Jak jednoznacznie wynika z ustaleń Prezydenta miasta [...] inwestor złożył wszelkie wymagane dokumenty, które w szczególności wskazywały, że przeprowadzone roboty nie zagrażają życiu ani zdrowiu mieszkańców budynku, jak również nie wpłynęły na stan techniczny budynku. W tym stanie rzeczy, organ prawidłowo uznał, że nie zachodzą warunki do wydania nakazu rozbiórki, zaś spełnione zostały warunki wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Bez znaczenia przy ocenie kontrolowanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnicznych pozostaje brak zgody pozostałych współwłaścicieli na legalizację ww. samowoli budowlanej. W świetle konstrukcji art. 42 w związku z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organy orzekające w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie mają obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje takiego prawo. Należało podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r. sygn. akt IV SA 927/91 (OSP 1994, Nr 6, poz. 103), że udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, (art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw. Konieczność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością dotyczy tylko sytuacji ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc określonej w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., II OSK 1137/11, Lex nr 1234089). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu postępowanie prowadzone w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad ujętych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w pkt 2 powołanego przepisu. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przepis musi być jasny i nie nasuwać wątpliwości interpretacyjnych, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Żadna ze wskazanych przesłanek nie zaistniała w odniesieniu do kontrolowanej decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.