VII SA/Wa 2224/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2013 r. P. R. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr 1314/2012, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie jezdni: drogi ekspresowej [...][...] - [...] na odcinku od węzła P. od km 0+497,88 do węzła D. w km 22+593,31 wraz z łącznicami węzła P., L., D.. P. R. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ww. odcinka jezdni została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej [...] WINB w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie błędnie stwierdził, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor powinien spełniać wymagania określone w uzgodnieniach, opiniach branżowych i decyzjach wynikających z przepisów szczególnych oraz że realizacja omawianej inwestycji nie może narażać na szkodę interesu prawnego stron postępowania - właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, w wyniku realizacji inwestycji, działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej, została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Po rozpoznaniu złożonego wniosku oraz analizie akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należy odmówić wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Organ wskazał, że warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dokonanie przez organ oceny, iż pochodzi on od strony postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu ww. przepisu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O posiadaniu przymiotu strony postępowania decyduje istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy rozróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie, złożony przez P. R. wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, dotyczy decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2012 r. udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie jezdni drogi ekspresowej [...][...] - [...] na określonym odcinku. Organ wskazał, ze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, co oznacza konieczność ustalenia kręgu stron tegoż nowego postępowania. Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nadzwyczajnego jest przedmiot decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, jest decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Ustalając krąg stron postępowania nadzwyczajnego należy odnieść się do przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować jako strony postępowania, w którym zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2012 r. została wydana na podstawie art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) i art. 59 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz .U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawodawca wskazał, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak wynika zatem ze wskazanego przepisu art. 32 ust. 1 ustawy, do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi publicznej stosuje się zasady i tryb przewidziany w Prawie budowlanym. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazany przepis ma charakter przepisu legis specialis w stosunku do unormowania art. 28 k.p.a., ponieważ ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie również w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie inwestorem robót budowlanych dotyczących ww. budowy jezdni: drogi ekspresowej [...][...] - [...], był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. P. R. nie będąc inwestorem robót budowlanych, w myśl przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2012 r. Z powyższych względów organ odmówił wszczęcia, na wniosek P. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią decyzji. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła P. R.. Po ponownej analizie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, organ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl przywołanego przepisu odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne organ uznał wszczęcie postępowania na wniosek P. R., ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane . W rozpatrywanej sprawie inwestorem robót budowlanych dotyczących budowy jezdni drogi ekspresowej [...][...] - [...], był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Pani P.R. nie będąc inwestorem robót budowlanych, w myśl przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2012 r. Odnośnie zarzutu P. R., zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego dokonania przez organ błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle powyższego organ uznał, że złożony przez P. R. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieuzasadniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wniosła P. R.. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 59 ust, 7 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie oraz art. 28 k.p.a. przez jego pominięcie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie jezdni, z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną. Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jezdni kwestionując prawidłowość zrealizowanej inwestycji i pozbawieniem jej działki dostępu do drogi publicznej. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kpa, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz oceny merytorycznej sprawy. Z powyższych rozważań wynika, że postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – merytorycznego postępowania w sprawie. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, m.in., legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 ustawy Prawo budowlane, mającym zastosowanie do przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. To zawężenie kręgu podmiotów dotyczy nie tylko postępowania zwykłego (o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu), również w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1871/11, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ze zwrotu "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" wynika, że sprawa pozwolenia na użytkowanie oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Należy zwrócić uwagę, że samo pozwolenie na użytkowanie w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę polega przecież na sprawdzeniu zgodności inwestycji z tym pozwoleniem. Ustawodawca uznał, że po tylu etapach, na których strony mogą skutecznie wpłynąć na charakter i zakres robót zbędny jest udział innych uczestników poza inwestorem w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, gdyż oceny prawidłowości robót dokonuje profesjonalny organ. W przedmiotowej sprawie, decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, inwestor zrealizował inwestycję bez istotnych odstępstw od wydanego pozwolenia, zatem prawidłowo organ uznał, że skarżąca, nie będąca inwestorem, nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca uzasadniając interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie, kwestionuje zgodność wykonania inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę. Jak wskazano wyżej odmowa wszczęcia postępowania następuje we wstępnym etapie postępowania. Skarżąca żądając stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie, w istocie chce, aby organ nadzoru budowlanego uznał, że doszło do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Kwestię oceny, czy doszło do istotnych odstępstw czy też nie, organ nadzoru budowlanego już badał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Również w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W konsekwencji należy uznać za chybione zarzuty wskazujące na naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić