VII SA/Wa 2226/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego [...] w [...] na akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia szczególnej formy egzaminu postanawia: 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić Związkowi Zawodowemu [...] w [...] wpis sądowy w kwocie 200 ( dwieście) złotych. Pismem z 30 września 2010 r. Związek Zawodowy Kontrolerów Ruchu Lotniczego w [...] (dalej: Związek Zawodowy), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr [...] Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustanowienia "Szczególnej formy egzaminu z języka angielskiego stosowanej w odniesieniu do kontrolerów i praktykantów – kontrolerów ruchu lotniczego", opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 czerwca 2010 r. Nr 12, poz. 59. Zaskarżonej decyzji, będącej -według skarżącego- "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)), zarzucono naruszenie: -§ 16a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, -§ 23 do 32 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje i uprawnienia lotnicze, w szczególności § 27 ust. 3 tego rozporządzenia, -art. 21 ust. pkt 7 i art. 99 ust. 6 pkt 2 Prawa Lotniczego oraz -art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na problem kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu, nazwanego decyzją i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym. Wskazał, że pomimo użytej nazwy z pewnością nie jest to decyzja administracyjna, bo nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ani nie została skierowana do konkretnej strony. Jest to swoisty akt o charakterze prawotwórczym, który można ocenić jako "inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wydanie i stosowanie tego aktu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki kontrolerów ruchu lotniczego, albowiem Prezes ULC wprowadził jedyny oficjalny tryb egzaminowania z języka angielskiego, nie przewidując innej formy potwierdzenia uprawnień do korespondencji z języka angielskiego. Dalej, skarżący zauważył, że jeśli przedmiotową decyzję uznać za akt normatywny, to powstanie wówczas problem kognicji sądu administracyjnego. Na normatywny charakter zaskarżonej decyzji wskazuje przede wszystkim jej treść, jak i publikacja w Dzienniku Urzędowym ULC. Z drugiej jednak strony, zaskarżona decyzja na ma formy zarządzenia, a tylko taka forma jest przewidziana dla aktów normatywnych centralnych organów administracji rządowej. Skarżący wskazał też, że decyzją nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego określił w sposób wiążący zasady prowadzenia egzaminów z języka angielskiego dla kontrolerów ruchu lotniczego. To zaś uzasadnia legitymację skarżącego, tj. Związku Zawodowego, jako organizacji społecznej reprezentującej ogół kontrolerów ruchu lotniczego i broniącego interesów zawodowych swoich członków wykonujących zawód kontrolera ruchu lotniczego, w niniejszej sprawie. Skarżący odniósł się następnie do kwestii zachowania terminu, o którym mowa w art. 52 § 2 (zamiast 3) p.p.s.a., tj. 14-dniowego terminu na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym już na wstępie uzasadnienia skargi zauważył, iż pismem z 21 lipca 2010 r. wezwał organ do uchylenia decyzji nr [...]. Podniósł, iż wezwanie to nastąpiło w przewidzianym w ww. przepisie terminie, który w tym przypadku należy liczyć od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjętym akcie, tj. od dnia 15 lipca 2010 r. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący rozwinął podniesione na wstępie zarzuty merytoryczne. Skargę skarżący uzupełnił pismem procesowym z 2 marca 2011 r. oraz z 5 kwietnia 2011 r., w których to zawarł również wnioski o dopuszczenie dowodów z dokumentów (m.in. statusu Związku Zawodowego). W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego lub na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd przyjął skargę do rozpoznania, organ wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż zaskarżona decyzja nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i który podlega w tym trybie zaskarżeniu. Organ zauważył, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż akt będący przedmiotem skargi może dotyczyć aktów tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". To kryterium oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że decyzja nr [...] nie kształtuje i nie przesądza o treści obowiązku kontrolerów i praktykantów-kontrolerów ruchu lotniczego w zakresie sprawdzenia umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wymaganym przez Aneks 1 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, gdyż o tym obowiązku przesądza bezwzględnie obowiązujący przepis § 16a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest dokumentem o charakterze porządkowym, wewnętrznym, który określa techniczno-organizacyjną stronę prowadzenia egzaminów językowych i który ma na celu umożliwienie wypełnienia obowiązku wskazanego w ww. § 16a, wobec całkowitego braku wskazania w przepisach powszechnie obowiązujących zasad przeprowadzania egzaminów językowych. W konsekwencji organ powtórzył swój wniosek o odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. W dalej części pisma organ wskazał na uchybienie terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. przewidzianego do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż termin ten należy liczyć od publikacji decyzji w Dzienniku Urzędowym (tj. od dnia 28 czerwca 2010 r.), a skoro tak, to nie został on zachowany. Stanowisko w sprawie przedstawione w odpowiedzi na skargę organ uzupełnił pismem procesowym z 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustanowienia "Szczególnej formy egzaminu z języka angielskiego stosowanej w odniesieniu do kontrolerów i praktykantów- kontrolerów ruchu lotniczego", opublikowana w Dzienniku Urzędowym ULC z dnia 28 czerwca 2010 r. Nr 12, poz. 59. Akt ten został wydany na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.) w związku z § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. z 2003r., Nr 168, poz. 1637) i zarządza w § 1 wprowadzenie szczególnej formy egzaminu z języka angielskiego stanowiącej załącznik do niego. Mając na względzie przedmiot skargi, jak i wniosek organu o jej odrzucenie, Sąd w pierwszej kolejności musiał w sprawie rozważyć swoją właściwość, tj. zbadać, czy sprawa należy go kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Właściwość sądu w tej sprawie mogła wynikać tylko z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżony akt, wbrew jego nazwie, nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej wydanej w sprawie indywidualnej i zaskarżalnej do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd miał na względzie obowiązujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle ww. art. 3 § 2 pkt 4 wynika, iż akt lub czynność, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter indywidualny, tak jak ma to miejsce w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Musi być skierowany do konkretnego, imiennie oznaczonego podmiotu, przy czym nie chodzi tu o takie podmioty jak inne organy bądź instytucje podległe, ale o podmioty niepodporządkowane organizacyjne ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Poza zakresem omawianego przepis pozostają więc akty o charakterze generalnym i wewnętrznym. Na powyższą cechę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu o sygn. akt I OSK 1495/09, uwzględniającym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. Zarówno we wskazanym postanowieniu, jak i we wskazanej powyżej uchwale, NSA zwrócił uwagę także na to, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. To zaś oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny również w postanowieniu z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1192/10), w którym zauważył, że do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy to, iż w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami. W tym samym orzeczeniu NSA zaznaczył, że to, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Reasumując, o akcie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż akt będący przedmiotem niniejszej skargi, wskazanych cech nie spełnia. Decyzja nr [...] Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie ustanowienia "Szczególnej formy egzaminowania z język angielskiego w stosunku do kontrolerów i praktykantów-kontrolerów ruchu lotniczego" określa w załączniku procedurę egzaminowania, w tym: zasady ogólne; wymagania w zakresie kwalifikacji, wiedzy i szkolenia egzaminatorów; zadania administratora; elementy składowe egzaminu, a także tryb i sposób prowadzenia egzaminu. Dostrzegając treść tego aktu, a także przepisy ustawy – Prawo lotnicze, w oparciu o które akt ten został wydany, zgodzić należy się z organem, iż stanowi on dokument wewnętrzny, określający techniczno-organizacyjną stronę egzaminów. Dokument ten nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustala procedurę zdawania egzaminów, a procedura ta nie ogranicza sama w sobie (chociaż może mieć na to wpływ) prawa kontrolerów ruchu lotniczego do wykonywania zawodu, ani nie przesądza o treści obowiązku kontrolerów i praktykantów-kontrolerów ruchu lotniczego w zakresie sprawdzenia umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wymaganym przez Aneks 1 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. O tym obowiązku przesądza § 16a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. W myśl bowiem ust. 1 ww. § 16a kontrolerzy ruchu lotniczego, praktykanci-kontrolerzy ruchu lotniczego oraz kandydaci na te specjalności, podlegają obowiązkowi sprawdzenia umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wymaganym przez Aneks 1. Podnieść też trzeba, iż zaskarżony dokument reguluje kwestie nie ujęte w prawie. Tym samym nie można przyjąć, że odnosi się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4. Nadto, zaskarżony akt nie został skierowany do konkretnego, imiennego podmiotu, a dotyczy pewnej grupy zawodowej (kontrolerów ruchu lotniczego), choć nie tylko, bo reguluje również kwestie odnoszące się do egzaminatorów i administratorów. Dokument ten z pewnością nie ma charakteru indywidualnego, a charakter generalny, co również wyklucza kognicję sądu administracyjnego w tej sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżony akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie dotyczy indywidualnie oznaczonego podmiotu, a nadto – nie dotyczy uprawnień lub obowiązków takiego podmiotu wynikających z przepisów prawa. To zaś uzasadniało stwierdzenie, iż sprawa nie należy do właściwości Sądu. W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd postanowił o odrzuceniu skargi. O zwrocie wpisu uiszczonego od skargi Sąd orzekł w o oparciu art. 232 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Na koniec Sąd zaznacza, iż osobną kwestią pozostaje w sprawie to, czy Prezes ULC mógł w drodze aktu nazwanego decyzją i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym ULC, uregulować procedurę zdawania egzaminów, tj. czy nie wszedł w tym zakresie w kompetencje innego organu. Kwestia ta nie mogła jednak w żaden sposób wpłynąć na stanowisko Sądu w niniejszej sprawie.