VII SA/Wa 2239/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nakazał J. C. dokonać rozbiórki dachu na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w [...], którego zmiana nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2000 r., po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Z. C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. Instytucja ta jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 K.p.a. Może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., zatem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania i dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan prawny z daty wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nakazał J. C. dokonać rozbiórki dachu na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w [...], którego zmiana nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji w dniu [...] października 1999 r. i na jej podstawie rozpoczął roboty budowlane. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę została jednak uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...]. Podstawą uchylenia w/w pozwolenia była niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] był zobowiązany do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji i nakazania inwestorowi wykonania rozbiórki dachu i doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów Z. C. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., organ stwierdził, że brak udziału Z. C. w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowych decyzji może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Wskazał, iż osobą zobowiązaną do wykonania rozbiórki jest inwestor i dla wykonania powyższego nakazu nie mają wpływu uregulowania prawne zawarte w prawie cywilnym. Wobec powyższego organ stwierdził, że kontrolowane decyzje są prawidłowe i nie wypełniają żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności - nie naruszają przepisów o właściwości, nie dotyczą sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawierają wady powodujących jej nieważność z mocy prawa, zaś ich wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Decyzje te nie były ponadto niewykonalne w dniu ich wydania, zaś ich wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku Z. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] . W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Badanie zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji w dniu 14 października 1999 r. i na jej podstawie rozpoczął roboty budowlane. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę została jednak uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...], ze względu na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Z tego też względu organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zastosowania art. 51 ustawy Prawa budowlane z dnia 07.07.1994 r. (obowiązującym w dacie wydania decyzji) i nakazania inwestorowi wykonania rozbiórki dachu i doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że za inwestora może być uznany jedynie J.C., co wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zmiany konstrukcji dachu i udzielającej pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy J. C. był uprawniony aby samodzielnie wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, to jednocześnie był on również zobowiązany do wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], nakazującej mu dokonać rozbiórki dachu na budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w [...], którego zmiana nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego. Brak natomiast udziału Z. C. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie organ zgodził się z twierdzeniem Z. C., że zarówno postępowanie nieważnościowe, jak też wznowieniowe, to tryby nadzwyczajne, jednak każdy z nich opiera się na określonym katalogu przesłanek, które nie mogą być stosowane zamiennie. Wobec powyższego orzekł jak w sentencji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania to jest art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. poprzez uznanie, że podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności nie wypełniają przesłanek zawartych w tym przepisie; art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która to jednocześnie godzi w podstawowe dyrektywy postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], nakazującej J. C. dokonać rozbiórki dachu na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w [...], którego zmiana nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązującego w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] przepisu art. 51 ust. 3 i 4 ustayw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm, zwanej dalej Prawo budowlane) organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego na podstawie, których wydano kontrolowaną decyzję nakazującą rozbiórkę dachu na budynku mieszkalnym, którego zmiana nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakazano doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 51 Prawa budowlanego (w dacie wydania badanej decyzji) stanowił, że "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 1999 r., po rozpoznaniu wniosku inwestora J. C., zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. pozwolenia na budowę polegającej na zmianie konstrukcji dachu na budynku mieszkalno – gospodarczym cześć mieszkalna budynku na działce [...] w [...]. Na podstawie przedmiotowej decyzji J. C. rozpoczął i zakończył roboty budowlane w październiku 1999 r. Jednakże powyższa decyzja z dnia [...] października 1999 r. została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] w związku z niezgodnością zatwierdzonego projektu budowlanego z § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co oznaczało, że inwestor rozpoczął i wykonał roboty budowlane bez ostatecznego pozwolenia na budowę. Istniały, zatem podstawy materialnoprawne do zastosowania w sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51". Niewątpliwie sprawcą samowoli budowlanej jest J. C., na którego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. nałożono obowiązek rozbiórki dachu na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w [...], którego zmiana nastąpiła bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę oraz nakazano doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na etapie postępowania administracyjnego, zakończonego przedmiotową decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., brak było jakiejkolwiek informacji dotyczącej wątpliwości co do określenia osoby inwestora, bowiem, zarówno w protokole z kontroli wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu budynku mieszkalnego z dnia 27 października 1999 r., jak również w całym postępowaniu jako inwestor występował J. C. Przepis art. 52 Prawa budowlanego, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Zatem prawidłowo na J. C. będącego inwestorem, został nałożony obowiązek rozbiórki dachu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie, z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie, kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/07, Lex nr 508434; Z. Niewiadomski: ustawa – Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006). Natomiast kwestia wewnętrznych stosunków między inwestorem i właścicielem, czy też między współwłaścicielami, (z których jeden jest inwestorem) i ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje poza zainteresowaniem organu budowlanego. Jednakże, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę jest skierowana do inwestora, to niewątpliwie stronami tego postępowania winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt stoi, gdyż decyzja o rozbiórce dotyczy, bowiem ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione (art. 47 i 48 K.c.). Jeżeli jednak Z. C., jako współwłaściciel nieruchomości, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki skierowanym do J. C., jako sprawcy samowoli budowlanej, to okoliczność ta może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdzić, zatem należy, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji przyjął, że badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż zawiera ona wszystkie składniki decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.