VII SA/Wa 2246/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu C. G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2024 r., Nr 1015/24 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r., na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i D. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2024 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] maja 2024 r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania terenu i projekt zamienny architektoniczno-budowlany budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i budową łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. w miejscowości M. i udzielił C. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i budową łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. w miejscowości M. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i budową łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu wszczętego na skutek odwołania stron postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., na postawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie organ I instancji przedwcześnie zatwierdził projekt budowlany zamienny, który jego zdaniem zawiera nieprawidłowości. Ponadto postępowanie organu powiatowego zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Organ I instancji w ponowie prowadzonym postępowaniu winien uwzględnić zawarte w wydanej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji zalecenia, tj. wezwać do przedłożenia projektu zamiennego sporządzonego we właściwej formie oraz odnieść się do uwag skarżących podnoszonych w piśmie z dnia 16 maja 2024 r. i w odwołaniu z dnia [...] maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ponadto przeprowadzić dodatkowe oględziny w sprawie mające na celu rozstrzygnięcie różnic dotyczących rozbieżności między stanem faktycznym ,a tym opisanym w projekcie. Sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że popiera stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i uznaje jego stanowisko, zawarte w decyzji [...] maja 2024 r., Nr [...] oraz odpowiedzi na odwołanie, za własne. Wskazuje również, że kwestia ewentualnej rozbiórki piętra była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1387/23, w którym to dopuszczona została możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem skarżącego decyzja organu II instancji nie uwzględnia całości zebranego materiału. Ponadto jego zastrzeżenia budzą twierdzenia stron, na których w jego odczuciu oparł swoje rozstrzygnięcie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia 14 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że postępowanie prowadzone przez PINB w M. dotyczy istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] lipca 1992r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w M. przy ul. Ż. W toku tego postępowania , po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, organ powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2021r. Nr [...] nakazał C. G. sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dotychczas wykonane. W stosunku do powyższej decyzji przeprowadzono postępowanie nadzorcze w wyniku którego ostatecznie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2023r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1387/23 oddalił skargę na decyzję reformatoryjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2023r.uchylajacą decyzję MWINB z dnia 9 lutego 2023r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w M. z dnia [...] listopada 2021r. Inwestor przedłożył projekt zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w dniu 4 kwietnia 2024r. wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie. PINB w M. decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2024r. zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania terenu i projekt zamienny architektoniczno-budowlany budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i budową łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. w miejscowości M. i udzielił C. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i budową łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. w miejscowości M. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i budową łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Uchylając powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego, organ odwoławczy wskazał, że projekt zamienny został sporządzony w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane, a powinien odpowiadać wymogom Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji , która weszła w życie 19 września 2020r., ze względu na brzmienie art. 27 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nadto projekt błędnie określa przedmiot postepowania , bowiem odnosi się do budynku sąsiadującego z budynkiem posadowionym na działce nr ew. [...], podczas gdy przedmiotem postępowania jest zabudowa na działce nr ew. [...]. W ocenie organu II instancji również uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a organ uchybił obowiązkowi wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., wydając kontrolowana decyzję w otwartym terminie na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie przez strony uwag. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, postępowanie organu powiatowego zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Organ I instancji w ponowie prowadzonym postępowaniu winien uwzględnić zawarte w wydanej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji zalecenia, tj. wezwać do przedłożenia projektu zamiennego sporządzonego we właściwej formie oraz odnieść się do uwag skarżących podnoszonych w piśmie z dnia 16 maja 2024 r. i w odwołaniu z dnia [...] maja 2024 r. Ponownie wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym, który w ramach swoich kompetencji może ustalić tak oczywiste fakty jak to czy projekt budowlany zamienny odnosi się do innej zabudowy , na innej działce, czy też mamy do czynienia z oczywista omyłką pisarską projektanta. W każdym z tych przypadków istnieje możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. Również kwestia odniesienia się do uwag zawartych w piśmie z dnia 16 maja 2024r. a tym bardziej w odwołaniu leży w kompetencjach merytorycznego załatwienia sprawy przez organ II instancji. Podkreślenia wymaga, że wszystkie wątpliwości, które podnosi organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, co nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ramach instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie, konwalidując także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., co do którego to naruszenia nie istnieje uzasadnione wskazanie , że miało ono wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem, w ocenie Sądu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki oraz wątpliwości organu odwoławczego można usunąć korzystając z instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a., w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Niezależnie od powyższego, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedstawionego projektu budowlanego zamiennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględniając powyższe stanowisko, po uzupełnienie materiału dowodowego, rozstrzygnie sprawę co do istoty. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935), orzekł, jak w sentencji, o kosztach orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.