VII SA/Wa 2248/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na wymianie instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, z uwagi na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1368/08, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., złożoną na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...] WINB, z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], zobowiązujące Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. do złożenia oceny technicznej określonej czy strop pomiędzy piwnicą, a lokalem Nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. zapewnia odpowiednią izolacyjność cieplną zgodnie z § 328 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem. Następnie PINB [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. zawiadomił strony, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wymiany instalacji centralnego ogrzewania w budynku przy ul. [...] w W., po której nastąpiło niedogrzanie lokalu Nr [...]. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. w dniu [...] maja 2009 r. została zobowiązana do złożenia wymaganej oceny technicznej, którą przedłożyła w dniu [...] czerwca 2009 r. Ze złożonej oceny technicznej izolacyjności cieplnej stropu pomiędzy piwnicą a lokalem Nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., sporządzonej przez dr inż. P. K., posiadającego uprawnienia audytora energetycznego [...] wynika, że przedmiotowy strop zapewnia odpowiednią izolacyjność cieplną zgodnie z § 328 rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż roboty budowlane polegające na wymianie instalacji centralnego ogrzewania wykonano w 2005 r., zgodnie z projektem wykonawczym sporządzonym w czerwcu 2005 r. oraz na podstawie zgłoszenia do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...], pod nadzorem osoby uprawnionej inż. E. P. Nadto, podał PINB [...], że administrator Wspólnoty wyjaśnił, iż strop pomiędzy piwnicą i lokalem Nr [...] nie był wymieniany, ani remontowany w ramach wymiany instalacji centralnego ogrzewania w budynku, zaś ze sporządzonego w 2007 r. audytu termo-modernizacyjnego, sporządzonego przez Narodową Agencję Poszanowania Energii S.A. nie wynika, aby była potrzeba docieplenia stropu pomiędzy piwnicami a lokalami mieszkalnymi. W oparciu o ten audyt opracowany został projekt termomodernizacji budynku, a następnie w 2008 r. zrealizowano termomodernizację budynku, zaś na potwierdzenie prawidłowości wykonanych robót przedstawiono zawiadomienie o pozytywnej weryfikacji audytu energetycznego z dnia [...] września 2008 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła U. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu U. K. podniosła, że była i jest stroną niniejszego postępowania, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ jest właścicielem lokalu wyodrębnionego, posiada udział w gruncie spornej nieruchomości i jest wnioskodawcą całego postępowania. Nie rozumie dlaczego decyzję organu I instancji otrzymała wyłącznie do wiadomości skoro postępowanie toczyło się w sprawie niedogrzania jej lokalu Nr [...], które nastąpiło po wymianie centralnego ogrzewania. W ocenie odwołującej, dokument ograniczający się jedynie do uwagi o zgodności przenikania stropu z § 328 rozporządzenia, w żadnym przypadku nie może być uznany za ocenę techniczną, ponieważ ww. przepis nie wskazuje norm w tym zakresie a odwołująca jest zmuszona dogrzewać mieszkanie we własnym zakresie. Zarzuca także, że ocena techniczna została wykonana przez osobę, która nie posiada stosownych uprawnień budowlanych, a cały dokument jest sprzeczny z audytem energetycznym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Podkreśliła też, że audytor sporządził wyliczenia prac do celów kredytu nie uwzględniając prac docieplenia stropu piwnicznego, co powinno być przedmiotem rozpatrywania przez organ nadzoru, zwłaszcza, że o stanie niedogrzania lokalu Nr [...] było już wiadomo w momencie rozpoczynania prac termo-modernizacyjnych, gdyż wystąpiło zaraz po wymianie instalacji c. o. Po rozpoznaniu odwołania, [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż nie zostały, w jego ocenie, spełnione wymogi formalne odwołania i dlatego nie mogło zostać merytorycznie rozpoznane przez organ II instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Problem zasygnalizowany przez U. K. był podstawą do przeprowadzenia czynności kontrolnych, postępowanie administracyjne zostało zaś wszczęte z urzędu w sprawie wymiany centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., po którym nastąpiło niedogrzanie lokalu Nr [...] na parterze. [...] WINB stwierdził, iż decyzja organu I instancji została skierowana jedynie do wiadomości U. K. przy czym kwestia braku jej interesu prawnego została wyjaśniona w piśmie PINB [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, U. K. nie posiada, w omawianym postępowaniu administracyjnym, interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż sama okoliczność wystąpienia odwołującej przeciwko Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z zarzutem niedogrzania lokalu Nr [...], nie powoduje zaistnienia po jej stronie interesu prawnego uprawniającego ją do poszukiwania ochrony prawnej na gruncie postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję [...] WINB złożyła U. K. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła jej brak podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz niezgodność z art. 6, 7, 77 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji PINB [...]. W jej ocenie, decyzje obu instancji stoją w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ oparte zostały na dostarczonym przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. dokumencie niespełniającym wymogów art. 12 Prawa budowlanego. Osoba, która dostarczyła ocenę techniczną, nie przedłożyła wymaganych w takim przypadku stosownych uprawnień budowlanych, zaś na podstawie tego dokumentu można wykazać, iż osoba go sporządzająca nie widziała stropu na temat, którego się wypowiadała oraz nie zapoznała się z ekspertyzą techniczną z 2003 r. dotyczącą rozległych uszkodzeń tego stropu. Skoro w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie zawarto norm dla budynków wielorodzinnych dotyczących izolacyjności cieplnej to, według skarżącej, wartość współczynników należało odnaleźć w normie PN-EN ISO 6946: 199 "Komponenty budowlane i elementy budynku. Opór cieplny i współczynnik przenikania ciepła. Metoda obliczania.", z której wynika, że współczynnik przenikania ciepła U powinien wynosić dla przegrody cieplnej, mniej niż 0,5 W/(m2. K). Na poparcie swych twierdzeń o nierzetelności oceny technicznej, U. K. podała, że strop nie może jednocześnie zapewniać odpowiedniej izolacyjności i wykazywać 21 % udział w całkowitych stratach ciepła, co daje stratę energii na poziomie 42 229 kWh na rok. Skarżąca raz jeszcze wyjaśniła, że posiada w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przymiot strony. Podkreśla, że w szczególnych sytuacjach Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczał udział, jako strony postępowania również członka spółdzielni mieszkaniowej, niezależnie od tego, że w postępowaniu administracyjnym uczestniczy sama spółdzielnia mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, zaskarżona zaś decyzja nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. W toku postępowania, a także wydając zaskarżoną decyzję naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1, a także art. 28 k.p.a. skutkujące naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji wadliwością decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że toczące się postępowanie było poprzedzone postępowaniem dowodowym toczącym się na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego, w którym udział brała w charakterze strony skarżąca, doręczano jej pisma i decyzje, brała też udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który nie kwestionował jej praw strony i wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1368/08 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie sporządzenia oceny technicznej. Pomimo tego, że skarżąca w odwołaniu podniosła, że była i jest stroną niniejszego postępowania, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego, organ nie ustosunkował się do tej kwestii, stwierdzając jedynie, że postępowanie wszczęte zostało z urzędu, pominął natomiast okoliczność udziału skarżącej w charakterze strony w wymienionym postępowaniu w sprawie sporządzenia oceny technicznej, również w postępowaniu sądowym. Po drugie, postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Organ prawidłowo wprawdzie wszczął postępowanie z urzędu w sprawie wymiany centralnego ogrzewania, po którym nastąpiło niedogrzanie lokalu skarżącej, nieprawidłowo ograniczył jednak to postępowanie tylko do przyczyn podawanych przez skarżącą, tj. do zbadania czy powodem niedogrzania jest niewłaściwa izolacyjność stropu nad piwnicą, nad którą skarżąca mieszka. Skoro bowiem postępowanie wszczęto z urzędu, organ nadzoru budowlanego nie jest związany wnioskiem inicjatora tego postępowania, lecz powinien zbadać sprawę w pełnym zakresie odnoszącym się do przedmiotu tego postępowania. Tego zaś w sprawie nie uczyniono. Zawężając przedmiot postępowania do badania w ramach § 328 rozporządzenia i opierając się na jednozdaniowym piśmie nazwanym oceną techniczną, organ przyjął, że przepisy Prawa budowlanego nie zostały naruszone. Organ nie wziął jednak pod rozwagę innych przepisów technicznych związanych z projektowaniem i wykonaniem instalacji cieplnych i nie badał zatem w pełni przyczyn odnoszących się do przedmiotu postępowania. Jak wynika z § 134 w tabelach określone zostały temperatury obliczeniowe ogrzewanych pomieszczeń niezbędne do obliczenia szczytowej mocy cieplnej, a także urządzenia i regulatory, które mają te temperatury zapewniać. Między innymi z pkt 6 tego przepisu wynika, że urządzenia regulujące powinny zapewniać użytkownikom uzyskanie w pomieszczeniach temperatur niższych od obliczeniowych, z pkt 8 zaś wynika, że jeżeli zapotrzebowanie na ciepło lub sposób użytkowania poszczególnych części budynku są wyraźnie zróżnicowane instalacja obiegu powinna być odpowiednio podzielona na niezależne gałęzie. Przepisy te określają zatem wymagania techniczne niezbędne dla osiągnięcia odpowiedniego poziomu temperatur w pomieszczeniach. Te kwestie zostały zupełnie przemilczane przez organ, a jak wynika z oświadczeń pełnomocnika Wspólnoty w czasie rozprawy przed Sądem, nie badano poziomu temperatur w pomieszczeniach skarżącej w obecności przedstawiciela tejże Wspólnoty. Treść powyższego przepisu ma zaś podstawowe znaczenie dla uznania za stronę postępowania skarżącej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika zaś z przepisu prawa materialnego, z którego można wywieść uprawnienie lub obowiązek. Omawiany § 134 stanowi taką materialnoprawną podstawę do uznania, że skarżąca - jako właścicielka mieszkania i ułamkowej części nieruchomości, na której odbywał się proces inwestycyjny polegający na instalacji sieci cieplnej, którego celem było zapewnienie parametrów cieplnych w jej pomieszczeniach - ma prawo wymagać, aby zastosowane rozwiązania w tym procesie inwestycyjnym zapewniały jej odpowiednią temperaturę zgodną z wymaganiami powyższego przepisu, a zatem, że jest stroną toczącego się postępowania. Zadaniem zaś organu nadzoru budowlanego we wszczętym z urzędu postępowaniu było skontrolowanie, czy proces projektowania i wykonania inwestycji odpowiada również powyższemu przepisowi szczególnie, że za trafny trzeba uznać zarzut, iż ocena techniczna, której obowiązek wykonania był przedmiotem postępowania sądowego, nie odpowiada na podstawowe pytania w świetle audytu energetycznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, co było też przedmiotem odwołania, a do których to okoliczności organ w ogóle się nie odnosił. Wszczęcie z urzędu postępowania nie zwalnia bowiem organu z podejmowania własnych ustaleń również wówczas, jeśli nieprawidłowości są sygnalizowane przez podmioty, za strony nieuznane. Jednozdaniowa "opinia techniczna", niezależnie od uwag podnoszonych przez skarżącą, aby mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia, chociażby z powodu jej lakoniczności, winna zostać wnikliwie skonfrontowana z innymi dowodami, a przede wszystkim wspomnianym audytem, z którego wynikają dane dotyczące strat ciepła przez strop pod pomieszczeniami skarżącej. To, czy i jak piwnice pod tym stropem były wcześniej ogrzewane, czy też miały wyższą temperaturę spowodowaną ucieczką ciepła z poprzednio istniejącego systemu grzewczego, również nie zostało ustalone i ocenione przez organy, może mieć zaś znaczenie dla oceny, jakie wartości przyjmowano przy obliczeniach związanych z projektowaniem nowej instalacji. Powyższe kwestie nie wzięte pod rozwagę w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego naruszały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. prowadząc do przedwczesnej decyzji o umorzeniu postępowania, a także do umorzenia postępowania odwoławczego, z tych względów muszą zostać one powtórzone z zachowaniem zasad procedury administracyjnej z udziałem skarżącej. Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.