VII SA/Wa 2248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. S. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt 2248/11 UZASADNIENIE Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. – na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. - rozpatrzeniu odwołania H. i S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa i rozbudowa linii kolejowej [...], na odcinku [...] — [...], etap I w Polsce — LCS [...] — szlak stacja [...] — stacja [...] od km 263,920 do km 275,840 (obiekt B3), stacja [...] od km 261,610 do km 263,920 (obiekt A2), linii kolejowej nr 9, relacji [...] — [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi — P. S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa i rozbudowa linii kolejowej [...], na odcinku [...] — [...], etap I w Polsce — LCS [...] — szlak stacja [...] — stacja [...] od km 263,920 do km 275,840 (obiekt B3), stacja [...] od km 261,610 do km 263,920 (obiekt A2), linii kolejowej nr 9, relacji [...] — [...]. Od decyzji tej odwołanie w terminie wnieśli H. i S. S. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Wskazał przy tym, że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru inkwizycyjnego, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone decyzją uwzględniającą odwołanie, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł odwołanie, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym, nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W sprawach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę stosuje się przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który odmiennie od art. 28 k.p.a. określa krąg stron postępowania. Organ podkreślił fakt, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada on interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. W zaistniałej sytuacji pismem z dnia 27 maja 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał H. i S. S. do przesłania — w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma: - oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.; - kopii mapy ewidencyjnej z uwidocznionym położeniem tych nieruchomości względem przedmiotowej inwestycji. W wykonaniu ww. wezwania, H. i S. S. przesłali przy piśmie z dnia 8 czerwca 2011 r. uwierzytelnione kopie aktów notarialnych oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej, z których wynika, że są oni współwłaścicielami działek ew nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przedłożone dokumenty nie odzwierciedlają w pełni aktualnego stanu prawnego w odniesieniu do działki ew. nr [...]. Zgodnie bowiem z postanowieniami ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn. modernizacja linii kolejowej [...] [...] — [...]— obszar LCS [...] od km 264,010 do km 274,850 wraz z budową wiaduktów drogowych w km 264,878 i w km 272,417 oraz budową wiaduktów kolejowych w km 266,395 i w km 269,725, dotychczasowa działka o nr ew. [...] obręb [...] została podzielona geodezyjnie na działki ew. o nr: [...], [...] i [...] (pkt. IV, tiret 2). Na mocy ww. decyzji (pkt II, tiret 5), działki ew. nr [...] i [...] przejęte zostały w całości, w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2b ustawy z dnia:28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.), pod przedmiotową inwestycję. Uwzględniając opisany wyżej aktualny stan prawny organ stwierdził, że objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycja, realizowana jest w całości na działkach ew. przejętych pod tę inwestycję w trybie określonym przepisami art. 9q i 9s ustawy o transporcie kolejowym, dla których inwestor – P. S.A. stał się użytkownikiem wieczystym z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, stosownie do postanowień art. 9s ust. 3b tejże ustawy i co do których złożył oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane. W ocenie GINB, należące do odwołujących się działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] nie znajdują się również w obszarze oddziaływana inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, realizacja tejże inwestycji nie przewiduje bowiem żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek, wynikających z przepisu prawa. W szczególności organ podkreślił, że w stosunku do należących do H. i S. S. działek nie mają zastosowania ograniczenia sposobu zagospodarowania wynikające z postanowień art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, albowiem jak wynika z akt sprawy, przewidziane w tym przepisie odległości określające m. in. dopuszczalne granice zabudowy w oddaleniu od granicy obszaru kolejowego oraz torów, zawierają się całkowicie w granicach działek ewidencyjnych będących we władaniu P. S.A., tym samym pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania działek stanowiących własność skarżących. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu o dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że odwołujący się nie mają legitymacji procesowej do kwestionowania zatwierdzonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. rozwiązań projektowych, dotyczących likwidacji istniejących przejazdów kolejowych. Przedmiotowe przejazdy znajdują się bowiem odpowiednio w ciągu drogi powiatowej [...] — [...] (dwa przejazdy kategorii A) oraz drogi gminnej [...] — [...] (przejazd kategorii D), które to drogi, stosownie do postanowień art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), stanowią własność właściwego samorządu powiatu lub gminy. Projektowane zmiany pozostają w szczególności bez wpływu na dostęp do drogi publicznej z nieruchomości stanowiących własność H. i S. S. W świetle powyższego, podnoszone przez odwołujących się argumenty, dotyczące potencjalnych utrudnień komunikacyjnych, wynikłych z likwidacji ww. przejazdów, można rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uwagi na wyłącznie formalny charakter niniejszej decyzji, merytoryczne kwestie dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie były przedmiotem oceny i rozstrzygania w toku niniejszego postępowania. H. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że są właścicielami gospodarstwa rolnego, hodują ok. 140 szt. bydła. W okresie letnim cześć z nich musi być wypasana na łąkach znajdujących się za torami. Likwidacja przejazdu kolejowego spowoduje, ze będą musieli przeprowadzać bydło drogą powiatową. Zaproponowali zatem ażeby pod linia kolejową (torami) przeprowadzić przepust – analogicznie jak w przypadku budowy dróg publicznych. Zakwestionowali, ażeby w interesie publicznym była likwidacja istniejącego przejazdu, twierdząc jednocześnie że takie rozwiązanie narusza ich interes prawny. Dodatkowo – w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. wskazali, że posiadają przymiot strony jako właściciele nieruchomości sąsiednich. Likwidacja Dotychczasowego przejazdu wpłynie bowiem na sposób korzystania z nieruchomości pozostających ich własnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy bowiem przypomnieć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołujący się: H. i S. S. nie posiadają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony albowiem stanowiące ich własność nieruchomości: działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] nie leżą w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Oceniając powyższe stanowisko wskazać należy, że trafne są – co do zasady – uwagi organu co do tego, że zobowiązany jest on w pierwszej kolejności ustalić czy odwołanie, które wszczęło postępowanie odwoławcze pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Zgodnie natomiast z reprezentowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stanowiskiem mieć interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia jakiejś czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W przypadku stwierdzenia, że dany podmiot nie posiada takiego interesu postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.10.2006r., I SA/Wa 514/06, lex 303209; z dnia 8.03.2007r., VII SA/Wa 758/06, lex 334261, wyrok NSA z 5.07.2006r., IIOSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50). Należy podkreślić, że przepisy ustawy - Prawo budowlane zawężają krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 tego prawa. Wskazana wyżej zasada (obligująca organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego)i nie może mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca P. S.A. w [...] pozwolenia na przebudowę i rozbudowę linii kolejowej [...] wymienia nieruchomości - działki o wskazanych w decyzji numerach ewidencyjnych, na terenie których będzie prowadzona inwestycja. Wśród nich zostały m.in. wymienione działki o nr ew. [...] z obrębu [...] jak i nr [...] z obrębu [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji działka o nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku podziału działki o nr ew. [...] na działki [...], [...] i [...], z czego działki o nr [...] i [...] przejęte zostały pod przedmiotową inwestycję. Powyższe znajduje również oparcie w treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2010 r., którą organ zatwierdził geodezyjny podział działek, w tym m.in. działki nr [...] z obrębu [...]. Skoro – jak twierdzi organ architektoniczno budowlany - działki o nr [...] i [...] zostały przejęte pod przedmiotową inwestycję to tym samym działka o nr [...] w dalszym ciągu stanowi własność H. i S. S. W tej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż nieruchomości skarżących nie znajdują się o obszarze oddziaływania inwestycji. Trudno bowiem uznać, że oddziaływanie takie nie nastąpi co do działki o nr ew.[.] w sytuacji, gdy będą na niej prowadzone roboty budowlane – co wynika wprost w treści decyzji. Trafne są natomiast rozważania organu odwoławczego co do tego, że fakt, iż odwołujący się są właścicielami (użytkownikami wieczystymi, zarządcami) nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja nie skutkuje sam przez się, że przysługuje im przymiot strony. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali aby przedmiotowa inwestycja ograniczała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] stanowiących ich własność. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się wszak teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego). Takim ograniczeniem nie jest likwidacja dotychczasowego przejazdu kolejowego i niewątpliwe utrudnienia w dostępie do nieruchomości położonych po przeciwnej stronie linii kolejowej w stosunku do nieruchomości, na której znajduje się zabudowa inwentarska, o ile oczywiście dostęp do tej części gospodarstwa rolnego jest zapewniony. Powyższe nie zwalnia jednak organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowym zakresie. I tak organ nie rozważył m.in. czy przedmiotowa inwestycja (przebudowa i rozbudowa linii kolejowej) w inny sposób nie ograniczy sposobu zagospodarowania działek np. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy. Reasumując: w sytuacji gdy organ I instancji wskazał, że roboty budowlane będą prowadzone m.in. na działce o nr ew. [...] obrębu [...] nieuprawnione jest twierdzenie organu, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze i wskazującej, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony stanowi naruszenie art. 138 §1 pkt. 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego, co do pozostałych nieruchomości pozostających we władaniu skarżących, organ administracji nie wyjaśnił sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z postanowień art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym jednakże w żaden sposób nie uzasadnił tego twierdzenia. W szczególności nie wskazał, czy ograniczenia te będą mogły mieć zastosowanie do ewentualnej nowej zabudowy na nieruchomościach skarżących, o ile zabudowa taka - ze względu na charakter działek - mogłaby powstać. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. a naruszenie to nie tylko mogło ale i miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W konsekwencji organ zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżących. Biorąc pod uwagę formalny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie ocenił zgodności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. z prawem. Z tych względów – w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.