VII SA/Wa 2249/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r.,znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], którą nałożono na J. A. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ew. 67, położonej w L., do stanu zgodnego z prawem. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił zaskarżoną decyzję, ora poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1573/05 Sąd podał, iż "nie można (...) jako rażąco naruszającego prawa wskazać jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego art. 7 kpa i art. 77 kpa. Organ powinien ustalić, który przepis prawa materialnego został naruszony dokonując jednocześnie oceny tego naruszenia jako rażącego." W tym stanie rzeczy akta sprawy trafiły ponownie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia buło uznanie organu nadzorczego, iż organy nadzoru budowlanego ograniczając się do oceny tylko niektórych okoliczności sprawy, bez poczynienia ustaleń w pozostałym zakresie naruszyły w sposób rażący odpowiednio przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ II instancji, i przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – organ I instancji. W ocenie organu, o rażącym charakterze tego naruszenia decyduje fakt, iż rozpatrzenie okoliczności pominiętych przez organ I i II instancji mogło mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcia – poprzez brak możliwości zastosowania dyspozycji normy prawnej określonej w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. A., podnosząc w szczególności, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. niczym nie różni się od decyzji z dnia [...] października 2005 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1573/05. W ocenie skarżącego "na siłę" podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako naruszenie prawa materialnego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., ponawiając argumenty przytoczone we wcześniejszej decyzji. Ponadto organ podniósł, iż organy obu instancji, prowadzące postępowanie zwykłe, nie dokonały podstawowych ustaleń faktycznych związanych z dyspozycją przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz poprzedzającego do (warunkującego jego stosowanie) - przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego. Zatem rażąco naruszyły nie tylko ten przepis, ale także przepisy proceduralne w zakresie zbierania dowodów i uzasadnienia decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. A. zarzucając jej rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący ponowił argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto wskazał, iż w jego ocenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał "co jeszcze można nakazać w trybie art. 51 u. 1 p. 2, nie wykazał jaki przepis warunków technicznych został naruszony, nie wskazał jaki interes osób trzecich został naruszony". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...]. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan sprawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia. Jeszcze raz należy podkreślić, iż obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada powyższym warunkom, gdyż ogranicza się jedynie do ogólnych ustaleń i ocen. Taki sposób ujęcia uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę trafności rozstrzygnięcia o nieważności konkretnych decyzji ostatecznych, a w szczególności ustalenia, jakie przesłanki zostały uznane za podstawę do przyjęcia, iż dana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Twierdzenia organu, iż "o rażącym charakterze naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (...) decyduje fakt, iż rozpatrzenie pominiętych przez organ i i II instancji mogło mieć istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia – poprzez brak możliwości zastosowania dyspozycji normy prawnej określonej w w/w przepisie art.51 ust. 1 pkt 2" jak również, "iż obowiązek stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji wynika co najmniej z tej przyczyny, iż do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doszło na podstawie dowolnych, wybiórczych, niepełnych ustaleń – a zatem bez podstawy faktycznej" nie wyczerpują w ocenie Sądu znamion, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Użyty zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia" w żadnej mierze nie koresponduje z przesłankami, które powinny być oczywiste, wyraźne i bezsporne. Ponadto ogólnikowe stwierdzenie, iż "organy nie podjęły w niniejszej sprawie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" tym bardziej nie może stanowić przesłanki, będącej podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne wnikliwe zbadanie, czy w wymienionych wypadkach zachodzą podstawy do uznania, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w podanym wyżej znaczeniu, a następnie wykazanie słuszności zajętego w tym względzie stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a.). W nawiązaniu do tego poglądu należy zauważyć, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny i że w związku z tym przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia właściwych przepisów prawnych nie mogło napotykać trudności lub budzić wątpliwości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I i II wyroku.