VII SA/Wa 2252/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A.B. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych i pięćdziesiąt groszy), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] , na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego w zabudowie rodzinnej bliźniaczej z garażem, zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] [...] w [...] oraz udzielił [...] Spółce Jawnej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] [...] w [...] i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku zgodnie z dyspozycją art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas prowadzonego postępowania naprawczego w ramach nadzoru w sprawie budowy budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] [...] w [...] , po stwierdzeniu wykonanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Po analizie przedstawionej opinii technicznej wykonanych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] nałożył na inwestora [...] Spółka Jawna obowiązek sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. budynku mieszkalnego uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany przy jego budowie. W dniu 19 marca 2010 r. inwestora przedłożył projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego, spełniający wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylił z urzędu swoją ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] , o pozwoleniu na budowę ww. budynku, przeniesioną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] na rzecz [...] Spółka Jawna. W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wobec wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zasadnym jest podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego opracowanego dla przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2010 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła w dniu [...] lipca 2010 r. T.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] organ stwierdził, że odwołanie T.K. od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznając, że T.K uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2051/10 oraz wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2052/10 uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] . Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2011 r., nr [...] przywrócił T.K. termin do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca2011 r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T.K. , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z dokonanymi przez inwestora istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo zastosował tryb postępowania wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, że dokonane odstępstwa, nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, a zmiany dokonane w trakcie realizacji inwestycji - polegające na likwidacji uskoku elewacji w osi "2" poprzez wykonanie ściany w osi "1" i odcięcie wystających części balkonu, zmianie układu uskoków budynku w osiach "A-B" i "E-F" poprzez wykonanie części ścian parteru w innych miejscach niż w pierwotnym projekcie, odcięcie wystających części balkonów i wykonanie dolewek płyty stropowej, a także fragmentów płyt balkonowych - wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną - nie stanowią zagrożenia dla konstrukcji budynku oraz bezpieczeństwa jego przyszłych użytkowników i spełniają wymogi określone w przepisach. Dokumentację sporządzono zgodnie z wypisem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] , poz. [...] z dnia 08.11.2002 r.). W sprawie nie ma miejsca naruszenie warunków wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto organ wskazał, że inwestor przedłożył dokumentację wskazaną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w wymaganym terminie. Projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Organ zauważył, że w przypadku wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, organy nadzoru budowlanego, po analizie dokumentacji w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zobligowane są zgodnie z art. 51 ust. 4 do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest sporządzony prawidłowo i uwzględnia dokonane odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] które nie pozostają w sprzeczności z przepisami szczególnymi, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw by odmówić zatwierdzenia wskazanego w sentencji decyzji dokumentu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zagrożenia katastrofą budowlaną budynku przy ul. [...] w [...] , organ wskazał, że stan techniczny tego budynku, wraz z ustaleniem przyczyn ewentualnych nieprawidłowości stanowić może przedmiot odrębnego postępowania w trybie nadzoru budowlanego, zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła T.K wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organy nadzoru manipulują jej legitymacją do występowania w postępowaniu mimo, iż dotyczy nieruchomości przy granicy z domem, w którym mieszka. Poprzez zmianę lokalizacji drogi dom, w którym mieszka został pozbawiony dojazdu, zaś sama skarżąca została pozbawiona możliwości wglądu w dokumenty, dotyczące inwestycji, która swoją wielkością narusza obowiązujące normy określone Prawem budowlanym i planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawo budowlane przewiduje w takiej sytuacji przeprowadzenie tak zwanego postępowania naprawczego, którego istotą jest ustalenie, jakie roboty budowlane zostały dotychczas wykonane i jakie jeszcze czynności i roboty budowlane należy wykonać, aby dokończyć inwestycję w sposób zgodny z prawem. W tym celu prawo umożliwia nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co zostało uczynione decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nie można jednak uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje samowolnie wykonane roboty budowlane i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowalnym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009, sygn. akt II OSK 357/08, wyrażono trafny pogląd, iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko zajął wcześniej NSA w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07. Jednakże takiego właśnie postępowanie nie podjął organ. W ocenianej decyzji organ dokonał jedynie analizy dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2010 r. Odnośnie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stwierdził lakonicznie, że "Projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.)". Następnie wskazał, że w przypadku wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, organy nadzoru budowlanego, po analizie dokumentacji w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zobligowane są zgodnie z art. 51 ust. 4 do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast organ nie przedstawił w jaki sposób dokonał sprawdzenia projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i jakie są jego wyniki. W tym zakresie decyzję winna cechować pełna argumentacja Obowiązek ten wynika z art. 107 § 3 K.p.a. Warunków tych nie spełnia zaskarżona decyzja oraz nie spełniała ich również decyzja organu pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego ograniczył się do "automatycznego" zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego, z uwagi nie tylko na pominięcie podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, ale też na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu stanowiska o zgodności przedłożonego projektu zamiennego z przepisami, w tym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawem budowlanym, przepisami technicznymi. Obowiązujące przepisy prawa, w szczególności zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego nie dają podstaw do takiego ograniczenia obowiązków organów administracji publicznej. To organ zobowiązany jest w myśl przepisów art. 34 i 35 Prawa budowlanego ocenić i sprawdzić, nie tylko fakt fizycznego przedłożenia przez inwestora dokumentacji projektowej i jej sporządzenia przez uprawnione osoby, ale dysponując fachowa wiedzą w przedmiotowym zakresie winien taki dokument poddać szczegółowej analizie co do jego prawidłowości także merytorycznej, z uwzględnieniem zarówno zgodności z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu, z innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Zarówno ocena techniczna, jak i projekt budowlany (także zamienny) są jedynie dowodami w sprawie, które podlegają ocenie organu. Wskazać także należy, że w odwołaniu skarżąca kwestionowała zgodność projektu zamiennego z przepisami prawa. Przede wszystkim podnosiła niezgodność projektu z przepisami techniczno – budowlanymi oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] . Do odwołania dołączyła pismo Urzędu Miasta [...] Biura Kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r. Do tych zarzutów skarżącej organ się nie odniósł. Wskazać należy, że wszelkie rozważania powinny być poczynione w uzasadnieniu decyzji. Przede wszystkim rolą uzasadnienia jest między innymi wskazanie, na jakiej podstawie została podjęta decyzja oraz pomoc w kontroli jej trafności. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno składać się z dwóch elementów: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie faktyczne dotyczy okoliczności faktycznych i powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne to po prostu wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Zwrócić należy uwagę na okoliczność, że uzasadnienie prawne różni się od powołania podstawy prawnej tym, że w uzasadnieniu organ tłumaczy dlaczego zastosował dany przepis oraz przytacza treść tego przepisu. Natomiast w powołaniu podstawy prawnej organ tylko wskazuje przepis prawa na mocy którego wydał decyzję, przez podanie jego metryki. Celem uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wskazanie związku między tą oceną a osnową decyzji administracyjnej. Wszystkich tych elementów uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia i tym samym uniemożliwia dokonania kontroli legalności tej decyzji. Powyższe wskazuje, że organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. oraz dopuścił się obrazy zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7, art. 8 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ponownie rozpoznać odwołanie skarżącej i rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem wskazań zawartych powyżej. W szczególności, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać dwa istotne elementy: ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 1 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).