VII SA/Wa 2256/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. ("skarżący") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], o skierowaniu na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – utrzymało w mocy tę decyzję. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a."). 2. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu, w związku z wnioskiem Komendanta [...] Policji w [...], postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Prezydent [...] orzekł, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), o skierowaniu na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wskazując m.in., że wniosek komendanta policji nie jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, oraz że brak jest jakichkolwiek przesłanek merytorycznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. SKO utrzymało w mocy ww. decyzję. 3. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę działania organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W myśl ust. 2 pkt 2 tego artykułu badanie lekarskie, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, przeprowadza się na podstawie skierowania. Zgodnie zaś z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z powyższych przepisów wynika, że starosta, któremu ustawodawca powierzył wydawanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jest zobowiązany skierować osobę, posiadającą już takie uprawnienia, na kontrolne badanie lekarskie, jeżeli organ ten poweźmie wiarygodną informację co do stanu zdrowia fizycznego lub psychicznego takiej osoby, wywołującą uzasadnione zastrzeżenia co do jej sprawności niezbędnej do kierowania pojazdami. Powyższe stanowi konsekwencję zapisu art. 3 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, ustanawiającego generalną zasadę, że kierującym pojazdem może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym. Organ podkreślił, że podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie jest wykazanie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, gdyż w tym zakresie może wypowiedzieć się tylko lekarz, ale oparcie rozstrzygnięcia na uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, mogących świadczyć o takich przeciwwskazaniach, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu, zostało spełnione. Takie określenie przesłanki wydania decyzji rodzi określone konsekwencje, oznacza bowiem konieczność dokonania w każdym z przypadków oceny okoliczności faktycznych przez pryzmat zasadności (wiarygodności, miarodajności) informacji. Zasadnie zwraca się przy tym uwagę, że ocena stanu zdrowia winna być dokonywana z uwzględnieniem celu ustawy i wprowadzonej instytucji kontroli predyspozycji do kierowania pojazdami. Zastrzeżenia powinny więc dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogą mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów i uczestniczenia w ruchu drogowym jako kierowcy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący posiada prawo jazdy kat. A, B i C. Komendant [...] Policji złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami z uwagi na fakt, że skarżący został zaliczony przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Symbolem przyczyny niepełnosprawności jest 05-R – niepełnosprawność narządu ruchu. Z wniosku Komendanta [...] Policji wynika także, że skarżący informował pracowników Policji o swoich kłopotach ze zdrowiem i związanych z tym wątpliwościach co do jego zdolności do kierowania pojazdami. W ocenie SKO, powyższe okoliczności mogą wywoływać uzasadnione wątpliwości, czy skarżący, posiadając uprawnienie do kierowania pojazdami, nie zagraża bezpieczeństwu w komunikacji. W związku z tym, istnieją podstawy do skierowania skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ponadto, zdaniem SKO, organ pierwszej instancji nie był związany wnioskiem Komendanta [...] Policji, dokonał samodzielnych ustaleń w sprawie, na podstawie informacji zawartych we wniosku, a SKO podzieliło stanowisko przyjęte przez Prezydenta [...]. 4. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożył A. B., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie zawierają merytorycznego, dowodowego, procesowego, pozwalającego na wyciąganie wniosków, uzasadnienia. W ocenie skarżącego, decyzja SKO nie miała uzasadnionych podstaw, a Komendant [...] Policji nie otrzymał od Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności danych, pozwalających na podjęcia uzasadnionego podejrzenia, że skarżący nie posiada odpowiedniej sprawności fizycznej do prowadzenia pojazdów. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. o skierowaniu na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sąd ocenił zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 8. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis ten nie wskazuje precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi tu o wiarygodne informacje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1195/15, LEX nr 2 260 544). Ustalenia w zakresie zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy nie mogą opierać się na ogólnikowym, w żaden sposób nieumotywowanym zawiadomieniu, a o wiarygodności uzyskanych danych przesądza treść informacji, a nie jedynie rodzaj podmiotu zawiadamiającego. Podkreślić więc należy, że organ ma prawo do badania, czy informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami, zawarta w zawiadomieniu organów orzekających o niepełnosprawności czy niezdolności do pracy, jest wystarczająco umotywowana do powzięcia istotnych w tym zakresie wątpliwości. Jeżeli zawiadomienie wskazanych organów nie spełnia takich wymogów, organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania kontrolne dopiero po ustaleniu i wykazaniu okoliczności uprawdopodobniających istnienie konkretnych schorzeń mogących w istotny sposób wpływać na zdolność kierowcy do prowadzenia pojazdów. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3275/14, LEX nr 2 241 045). Rację miał jednak organ drugiej instancji wskazując, że użyte w przywołanym wyżej przepisie sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia", choć oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach, to wydanie decyzji na jego podstawie nie musi być poprzedzone wykazaniem, że przeciwwskazania zdrowotne kierowcy do prowadzenia pojazdami na pewno istnieją. Nie jest zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, ale wystarcza wskazanie na wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/16, LEX nr 2 118 707). 9. Natomiast zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 107 k.p.a. organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia w ten sposób stanu faktycznego sprawy, czemu wyraz organ powinien dać w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Uzasadnienie to, wraz z uzasadnieniem prawnym, a więc wskazaniem przez organ przepisów prawa, znajdujących zastosowanie w danej sprawie, tworzy rozstrzygnięcie organu, które zgodnie z m.in. zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), powinno w sposób zrozumiały i wyczerpujący wyjaśniać stronie stanowisko organu. Należy podkreślić, że wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. nakaz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to więc konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów, i nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1448/15, LEX nr 2 287 191). Ponadto, organ drugiej instancji, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ drugiej instancji może wydać decyzję reformatoryjną (jako jedno z możliwych rozstrzygnięć, wynikających z art. 138 k.p.a.), skoro został upoważniony do ponownej, merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, w wyniku której zapada nowe rozstrzygnięcie. Wynika to m.in. z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). 10. W niniejszej sprawie ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja SKO nie zostały wyczerpująco uzasadnione i jako takie naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego (w zakresie koniecznym dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, wynikających z ustawy o kierujących pojazdami), czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, organy co prawda zobowiązane są do skierowania kierowcy na badania lekarskie, jeśli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, jednak nie oznacza to, że nie są one zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadzącego do wyczerpującego ustalenia okoliczności sprawy. Zwłaszcza że zgodnie z art. 129 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), Policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 tego przepisu (czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie) jest uprawniony do występowania w uzasadnionym przypadku z wnioskiem o ocenę stanu zdrowia kierującego pojazdem. Dopiero dokonana w ten sposób ocena stanu zdrowia może stać się podstawą do dalszych działań, podejmowanych przez organy. Z decyzji organów, zwłaszcza z decyzji SKO, wynika jedynie, że rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wniosek organu kontroli ruchu drogowego, tj. Komendanta [...] Policji, znajdujący się w aktach sprawy. Nie miał, wobec tego, racji organ drugiej instancji twierdząc, że Prezydent [...] dokonał samodzielnych ustaleń, skoro z jego decyzji z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że żadne dodatkowe ustalenia nie zostały przez niego poczynione. W związku z powyższym fakt, że organy nie wykonały odpowiednich działań w zakresie sposobu ustalenia stanu zdrowia skarżącego, i nie uzyskały danych, pozwalających na jego rzetelną ocenę, musiało to zostać uznane za naruszenie prawa, skutkujące uwzględnieniem skargi. Podkreślić również należy, że w aktach sprawy – zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji – nie ma żadnego dowodu (dokumentu), z którego można by wnosić o nieposiadaniu odpowiedniej sprawności fizycznej przez skarżącego do kierowania pojazdami, albo który mógłby być podstawą do wystąpienia ze stosownym wnioskiem. 11. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe, a przede wszystkim kwestię przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego jako kierującego pojazdami. 12. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.