VII SA/Wa 2257/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi U. B., K. F., K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. B., K. F., K. P. solidarnie kwotę 391 zł (trzysta dziewięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...], wydanym w dniu [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia U. B., K. P., K. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Ochrony Środowiska [...] z dnia 21 maja 2012r. o przeprowadzenie kontroli w celu sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych budowy budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że w związku z wnioskiem Wydziału Ochrony Środowiska [...] (znak:[...]) z dnia [...] maja 2012r. o przeprowadzenie kontroli w celu sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych budowy budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dokonał w dniu 13 czerwca 2012r. czynności kontrolnych na terenie w/w nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, iż na działce prowadzone są roboty budowlane przy budowie pięciu budynków mieszkalnych - wykonano stan surowy parteru jednego budynku. Roboty budowlane realizowane były na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W czasie wizji ustalono również, iż roboty realizowane były zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Teren działki został zniwelowany. Zgodnie z przedłożoną niwelacją terenu objętego zagospodarowaniem działki, sporządzoną w dniu 31 maja 2012r. przez uprawnionego geodetę A. S., rzędne zniwelowanego terenu nie przekraczają rzędnych określonych w projekcie zagospodarowania sporządzonym na mapie do celów projektowych. Ponadto nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W świetle tych ustaleń Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Wydziału Ochrony Środowiska [...] z dnia 21 maja 2012r. Następnie doszło do rozpoznania zażalenia U. B., K. P., K. F. na ww. postanowienie. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu, iż organ nie odniósł się w postanowieniu Nr [...] co do legalności podniesienia terenu działek o nr ew. [...] i [...], co skutkuje zalewaniem wodami opadowymi posesji do nich należącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie ze sporządzoną przez uprawnionego geodetę A. S. niwelacją terenu nieruchomości o nr ew. [...] i [...], rzędne zniwelowanego terenu nie przekraczają rzędnych określonych w projekcie zagospodarowania, uwzględnionym w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] wydanej przez Prezydenta [...]. Organ wskazał, że sporna inwestycja jest wciąż na etapie realizacji, tj. objęte nią budynki mieszkalne nie zostały w myśl przepisów Prawa budowlanego oddane do użytkowania. Tym samym ewentualne szkody materialne będące wynikiem prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynków na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w W. mogą być przedmiotem roszczeń cywilno-prawnych. Ponadto, organ powołał się na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 145), zgodnie z którym, jeżeli właściciel gruntu nielegalnie zmieni stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej znajdującej się na jego gruncie bądź kierunek odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organem właściwym w sprawach z tego zakresu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Organ stwierdził, że z uwagi na stwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], iż przedmiotowe roboty budowlane realizowane są zgodnie z zatwierdzonym decyzją Nr [...] projektem budowlanym, brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tejże inwestycji, a odmowa wszczęcia w tej sprawie postępowania jest w opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadniona. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dodał, iż zgodność budowy budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na ich budowę będzie jeszcze badana po zawiadomieniu inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. W tym stanie rzeczy uznał, iż należało utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosły skarżące K. F., U. B., K. P. Skarżące zarzuciły: 1) naruszenie przepisu art. 7 i 77 §1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie podjęcie czynności wyjaśniających, czy rzędne sztucznego podwyższenia gruntu na działkach ew. [...] i [...] z obrębu [...] w W., odpowiadają rzędnym na mapie dla celów projektowych, stanowiącej załącznik projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...]; 2) naruszenie przepisu art. 61a §1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe uznanie, że w sprawie niniejszej występują uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania; 3) naruszenie przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie, że decyzja jest realizowana w zgodzie z przepisami, w sytuacji, gdy rzędne dla nieruchomości, której inwestycja dotyczy, naruszają wytyczne decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] o warunkach zabudowy; 4) naruszenie przepisu art. 61 pkt 2) ustawy - Prawo Budowlane, poprzez jego błędną interpretację i błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka zagrożenia dla mienia i ludzi w wypadku silnych opadów atmosferycznych. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosły, że naruszenie przepisów art. art. 7 i 77 §1 k.p.a. wynika z faktu, iż organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy nie nakazały ani nie dokonały sprawdzenia czy rzędne uzyskane na działkach [...] i [...] w wyniku sztucznego podwyższenia gruntu, odpowiadają rzędnym projektowanym. Ponadto - Organy - skupiając się na ustaleniu braku swojej jurysdykcji w tego rodzaju sprawie, nie dokonały analizy wpływu zastanego stanu, na bezpieczeństwo mienia i ludzi. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 61 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane - takie ustalenie było niezbędne dla ewentualnego rozstrzygnięcia o dalszym postępie lub umorzeniu postępowania. Skarżące podkreśliły, że działka o nr ew. [...], nie jest wprawdzie działką zabudowaną, niemniej jednak ma przeznaczenie inwestycyjne, zaś grunt ten, jako podmokły na skutek działania uczestniczki, stał się znacznie mniej wartościowy dla swojego przeznaczenia. Ponadto oczywistym jest, że znaczne ilości wód opadowych i roztopowych, spływające z działek uczestniczki, mogą w okresie nasilonych opadów powodować szkody dalej położonym budynkom, co stwarza bezpośrednie zagrożenie dla tych budynków jak i dla ludzi w nich zamieszkujących. Zdaniem skarżących postępowanie prowadzone przez organy, nie powinno ograniczyć się do sprawdzenia dokumentacji posiadanej przez uczestniczkę (pozwolenia na budowę) i zgodności inwestycji z tą dokumentacją. Skarżące przywołały przy tym treść pisma Wydziału Ochrony Środowiska [...] z dnia 4 lipca 2012 roku, w którym organ jednoznacznie określił niekorzystny wpływ sztucznego podniesienia terenu działki uczestniczki na działkę skarżących. Ponadto skarżące wskazały, że fakt pominięcia niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z warunkami zabudowy, stanowi o naruszeniu przepisów art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W opinii skarżących w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem wszystkie tereny dookoła działki, której dotyczy zaskarżana decyzja, posiadają usytuowanie na rzędnej 6.6 i taką też wysokość posiadała działka uczestniczki na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Warunki zabudowy terenu, ustalone w decyzji [...] zakładały zaś, iż inwestor ma chronić naturalne ukształtowanie terenu i stosunki wodne. Tymczasem podniesienie terenu dużej działki o niemal metr, już spowodowało istotne zakłócenie stosunków wodnych i szkody po stronie skarżących, oraz dalszą groźbę poważniejszych szkód w okresie jesienno-wiosennym, związanych z dużą ilością wód opadowych i roztopowych oraz zmniejszeniem absorpcji wody przez grunt. Tym samym, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszyły przepis art. 61 a §1 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie nie można w żadnym stopniu mówić o braku uzasadnionych przyczyn dla wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka E. G. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z generalną regułą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Owe przyczyny nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przyjmuje się, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być np. brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje także wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. przyznania prawa własności do nieruchomości komunalnej lub wydzierżawienia takiej nieruchomości, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Powyższe poglądy znajdują swoje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. VII SA/Wa 813/12, w którym wskazano, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na skutek złożenia wniosku przez Wydział Ochrony Środowiska [...] o przeprowadzenie kontroli w celu sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych budowy budynków mieszkalnych na działce nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych. Mianowicie w dniu 13 czerwca 2012 roku zostały przeprowadzone oględziny na przedmiotowej nieruchomości, z której to czynności sporządzono protokół. W wyniku dopuszczenia tego dowodu organ pierwszej instancji poczynił ustalenia faktyczne powołane szczegółowo w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody we wszczęciu postępowania, przy czym należy zaakcentować, że taka przeszkoda w momencie złożenia żądania rzeczywiście nie istniała. Organ przystąpił do przeprowadzenia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy, mianowicie przeprowadził dowód z oględzin. Dopiero w dalszym ciągu postępowania organ stwierdził bezprzedmiotowość prowadzenia dalszych czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniające organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organ wskazał, że wobec dokonanych ustaleń w wyniku przeprowadzenia oględzin, brak jest podstaw do prowadzenia dalszych czynności w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Takie merytoryczne ustalenie organu powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia. W sytuacji, gdy konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania,a wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe - wydana powinna być decyzja administracyjna - o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego - art. 105 § 1 k.p.a. Reasumując - organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku uznania, że w świetle materiału dowodowego, nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego- może postępowanie umorzyć lub odmówić uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz.