VII SA/Wa 2258/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Marcin Maszczyński Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B.Z. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić B. Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem wpłaconego wpisu. 1. B. Z. pismem z 7 sierpnia 2024r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z 19 lipca 2024 r., znak: DSA-WS.8200.45.2024 w przedmiocie odmowy unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Pismo, zwane przez skarżącą "decyzją", zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 1 lipca 2024r. Minister wydał akt zatwierdzenia na stanowisko dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. [...] w [...], który odbył się 14 czerwca 2024 r. W wyniku konkursu został wyłoniony kandydat na stanowisko dyrektora tej szkoły artystycznej. Wcześniej, decyzją z 8 maja 2024 r. Minister powołał komisję do przeprowadzenia tego konkursu, składającą się z przedstawicieli organu prowadzącego, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i związków zawodowych, zgodnie z art. 63 ust 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737; dalej: "p.o."). Postępowanie konkursowe w niniejszym konkursie przeprowadzono w dniu 14 czerwca 2024 r. w [...]. Jak wynika z protokołu posiedzenia komisji, wzięli w nim udział wszyscy powołani członkowie. Wpłynęły 3 oferty, z których komisja dopuściła do dalszego postępowania tylko jednego kandydata. Po analizie formalnej złożonych ofert komisja stwierdziła braki formalne m. in. w ofercie B. Z., w której brak był wymaganych przez dwóch prawo oświadczeń. Jak wynika z załącznika do protokołu posiedzenia komisji konkursowej, umożliwiono kandydatce uzupełnienie obu oświadczeń, jednakże uzupełniła ona tylko jedno z nich. Wobec tego uchwałą, stanowiącą załącznik nr 2 do protokołu jednogłośnie nie dopuszczono B. Z. do dalszego postępowania, ze względu na niezłożenie oświadczenia w pełnym brzmieniu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r. nr 60 poz. 373; dalej: "rozporządzenie"). Skarżąca pismem z 17 czerwca 2024 r. wystąpiła do Przewodniczącego Komisji Konkursowej o pisemne podanie przyczyn odmowy dopuszczenia jej do postępowania konkursowego. Pismem z 24 czerwca 2024 r. Przewodnicząca Komisji Konkursowej podała przyczyny odmowy dopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego, wskazując na brak oświadczenia kandydatki o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 273). W dniu 19 czerwca 2023 r. Przewodnicząca komisji konkursowej przekazała do organu protokół wraz z załącznikami. Po analizie dokumentacji Minister aktem z 1 lipca 2024r. zatwierdził przedmiotowy konkurs. Akt zatwierdzenia konkursu został przesłany skarżącej listem poleconym, który został odebrany w dniu 9 lipca 2024r. Skarżąca wnioskiem z 5 lipca 2024 r. zwróciła się do organu o unieważnienie przedmiotowego konkursu, stwierdzając, że jej zdaniem niedopuszczenie jej do konkursu jest nieuzasadnione. Na wniosek organ odpowiedział pismem z 19 lipca 2024 r. wyjaśniając swe stanowisko w sprawie w postępowaniu konkursowym na kandydata na stanowisko dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. [...] w [...] organ prowadzący, po zapoznaniu się z aktami postępowania konkursowego, stwierdził, że komisja konkursowa zasadnie nie dopuściła kandydata do postępowania konkursowego. 2. Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. B. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na "odmowę z dnia 19 lipca 2024 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu". Pismu z 19 lipca 2024 r. nazywając je "decyzją", zarzuciła naruszenie: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, brak rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę skutkującą przede wszystkim brakiem ustalenia, że w sposób niesłuszny została wykluczona z konkursu, b) art. 11 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i nie odniósł się w ogóle do argumentacji skarżącego, czym zaniechał wyjaśnienia zasadności przesłanki art. 7 ust 3a ww. ustawy dnia 18 października 2006r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, c) art. 7 ust. 1 i 3a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz o treści tych dokumentów poprzez błędną jego interpretacje i zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentów oferty konkursowej, które złożyła w 2024 r. oraz posiadanych dokumentów z poprzednich konkursów na stanowisko Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia w [...] i przeprowadzenie dowodu z jej oświadczeń znajdujących się w tych dokumentach na fakt składania tożsamych oświadczeń i dopuszczeniu ją do konkursów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. 1. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. formą prawną wyrażenia przez sąd administracyjny oceny o niedopuszczalności skargi jest wydanie postanowienia o jej odrzuceniu. Dlatego stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji wystąpienia tej właśnie przeszkody do wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie powinno prowadzić do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, nie zaś wyroku oddalającego taką skargę (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II FSK 130/24). Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, które to pojęcie oznacza niemożliwość przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Odrzucenie skargi oznacza zatem, że sąd administracyjny w ogóle sprawy nie rozpoznawał, ponieważ nie mógł jej rozpoznać ze względu na brak chociażby jednej z bezwzględnych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Wydając postanowienie o odrzuceniu skargi sąd nie rozstrzyga zatem istoty sprawy, lecz wypowiada się o niemożności jej rozpoznania przez sąd. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 2. W analizowanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Ministra z 19 lipca 2024 r. wydane wskutek odpowiedzi na wniosek skarżącej z 5 lipca 2024 r. w sprawie "(...) unieważnienia zatwierdzonego przez Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego konkursu na stanowisko dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. [...] w [...]". W ocenie Sądu, zaskarżone pismo organu z 19 lipca 2024 r, które było jedynie informacją w sprawie, nie należy żadnej ze sprawa o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. z kilku zasadniczych względów, Po pierwsze - w zaskarżonym piśmie z 19 lipca 2024 r. organ wyjaśnił skarżącej niedopuszczonej do postępowania konkursowego, podstawy prawne i faktyczne swego działania, które zakończyło się aktem zatwierdzenia konkursu przeprowadzonego zgodnie z art. 63 p.o. oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jego podstawie. W sposób szczegółowy opisano zasady i przebieg postępowania konkursowego wskazując na podstawy faktyczne i prawne braku dopuszczenia przez komisję konkursową skarżącej do postępowania konkursowego. Zatem pismo to było typowym pismem wyjaśniającym i informacyjnym. Nie była to żadna "decyzja" administracyjna, jak twierdzi w skardze skarżąca. W orzecznictwie wskazuje się, że niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć (por. postanowienie WSA w Warszawie z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1982/21). Zatem pismo informacyjne organu nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu i nie stanowi decyzji administracyjnej. Po drugie – organ w piśmie z 19 lipca 2024 r. wskazał, że: "(...) od czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, którą było zatwierdzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedmiotowego konkursu, przysługuje Stronie prawo do wniesienia skargi do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia informacji o zatwierdzeniu konkursu. Skargę wnosi się za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wysokość wpisu od skargi wynosi 200 złotych, na podstawie § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Strona może ubiegać się o zwolnienie od kosztów sądowych albo przyznanie prawa pomocy, na zasadach określonych w art. 239-262 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.". Zatem organ we wskazanym piśmie poinformował również skarżącą, że skarga do sądu przysługuje na "zatwierdzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedmiotowego konkursu" (tj. akt Ministra z 1 lipca 2024 r. przesłany do skarżącej listem poleconym i odebrany przez nią w dniu 9 lipca 2024 r.). Po trzecie – w orzecznictwie wskazuje się również na to, że od kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, oprócz spełnienia warunków merytorycznych, wymagana jest również znajomość przepisów oraz szczegółowe zapoznanie się z ogłoszeniem, które w sposób precyzyjny określa warunki udziału w konkursie i sposób przygotowania oferty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 712/22). Zatem każdy kandydat, a w szczególności osoba o sporym stażu pracy i doświadczeniu zawodowym, powinien dochować wyjątkowej staranności i dochować wszystkich warunków formalnych, nałożonych przez ustawodawcę na kandydata na stanowisko dyrektora. Jest rzeczą oczywistą, że przepisy prawa podlegają ciągłym zmianom i zmiany te (np. w zakresie obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1994-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 342 i 497) - w przypadku kandydata na dyrektora publicznej szkoły urodzonego przed dniem 1 sierpnia 1972 r.) powinny być przez każdego kandydata na stanowisko dyrektora znane i w pełni dopełnione. Zasadnie zatem organ w piśmie z 24 czerwca 2024 r. r. wskazał, że przyczyną odmowy dopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego był "(...) brak w ofercie konkursowej oświadczenia kandydata – B. Z., o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 273) wskazanego w ogłoszeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o w/w konkursie". Po czwarte - tylko nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego, a zatem decyzja formalna komisji, zostało objęte zakresem uprawnień nadzorczych organu prowadzącego (tj. Wojewody). Oznacza to, iż organ prowadzący nie posiada kompetencji do weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez kandydata i inne osoby uczestniczące w konkursie w przypadku (tj. kontroli formalnej), gdy zostały one dopuszczone do dalszych etapów postępowania konkursowego. Kompetencje te posiada wyłącznie komisja konkursowa, a treść uprawnień organu prowadzącego wskazana w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1428) nie wskazuje na objęcie tej sfery zakresem jego nadzoru. Brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie w oparciu o jego wyniki - do unieważniania konkursu (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 300/23). 3. W ocenie Sądu, skargę należało zatem odrzucić z uwagi na fakt, że objęte skargą pismo informacyjne Ministra z 19 lipa 2024 r. nie należy do żadnych aktów bądź czynności, określonych treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego. 4. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi postanowił w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.