VII SA/Wa 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071, z późniejszymi zmianami) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U, z 2003r. Nr 207, poz. 2016), po rozpatrzeniu wniosku inwestora - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. z dnia 8.12.2003 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i dwupoziomowym parkingiem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu 4-13-05 przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...].10.2003 r. zmieniającej decyzję Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...].01.2001r. i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...] w W.. Zakres zmian obejmował zmniejszenie wysokości budynku nr 1 o jedną kondygnację i zmianę struktury mieszkań oraz rozdzielenie 4 mieszkań dwupoziomowych na IV i V kondygnacji w budynku nr 2 na niezależne lokale, w wyniku czego zwiększyła się liczba mieszkań z 42 na 48. Według opinii komunikacyjnej Zarządu Dróg Miejskich [...] W. Nr [...] z dnia [...].10.2003r., złożonej przez inwestora ilość miejsc postojowych jest wystarczająca. Organ wskazał, że do wniosku inwestor dołączył dokumenty wymagane zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego i oświadczył, że organy wymienione w art. 56 ustawy Prawo budowlane zawiadomione o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu nie zgłosiły sprzeciwu w ustawowym terminie, tym samym wypełnił obowiązki wynikające z art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) nie było wymagane przeprowadzenie obowiązkowej kontroli budowy, ponieważ pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 11 lipca 2003r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 i art. 158 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w związku z wnioskiem E. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. nr [...] z dnia [...].02.2004r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu w niniejszej sprawie żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 Kpa wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkować musi odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wnioskodawca nie jest inwestorem przedmiotowego zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, inwestorem jest wbrew twierdzeniu wnioskodawcy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Odnosząc się do treści wniosku organ zwrócił uwagę, że oceniając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności organ jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania badanego rozstrzygnięcia. Dla niniejszego postępowania nie jest więc istotne, jakie rozstrzygnięcia zapadły po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, w szczególności organ nie może uwzględnić kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...].10.2002r., którą przeniesiono pozwolenie na budowę na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji może w przyszłości stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na użytkowanie na zasadach określonych w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Jednocześnie organ zauważył, że wbrew argumentacji zawartej w złożonym wniosku, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.12.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/06 nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...].10.2002r. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania E. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że pozwolenie na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w W. zostało decyzją PINB [...] W. z dnia [...].02.2004r. nr [...] udzielone Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a wcześniej decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...].10.2002r. przeniesiono na rzecz SM "[...]" decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...].01.2001r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Późniejszą decyzją z dnia [...].10.2003r. nr [...] Prezydent [...] W. zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz wydał dla SM "[...]" pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że decyzje te wskazują na SM "[...]" jako inwestora przedmiotowej inwestycji i dopóki istnieją w obrocie prawnym są wiążące dla organu nadzoru budowlanego. Organ podniósł też, że ewentualne wyeliminowanie w postępowaniu nadzorczym decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...].10.2002r. oraz decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...].10.2003r., w stosunku do których toczy się postępowanie nieważnościowe może dopiero stanowić podstawę do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego decyzją PINB [...] W. z dnia [...].02.2004r. nr [...]. W ocenie organu wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżący, pomimo iż niewątpliwie posiada tytuł prawny do spornej nieruchomości, nie ma jednak legitymacji procesowej do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków mieszkalnych. Brak legitymacji procesowej skutkuje odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. S.. Skarżący podniósł, że posiada prawo współużytkowania wieczystego gruntu działki oznaczonej nr [...] w W. przy ul. [...] i jest współwłaścicielem wzniesionych na niej budynków. Zdaniem E. S. organy administracji publicznej I i II instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny nieruchomości w W. przy ul. [...], w której odwołujący na podstawie aktu notarialnego z dn.4.04.2002r. Rep. [...] posiada udziały w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], prawo do współposiadania i zarządzania nieruchomością, a także prawo do korzystania z lokali mieszkalnych i przynależnych do nich miejsc parkingowych, nabyte od inwestora dewelopera L. spółka z o.o., a zrealizowanych i wybudowanych na podstawie ostatecznych decyzji: nr [...], nr [...] z dnia [...].11.2002r. nr [...] z dnia [...].02.2002r. i nr [...] z dnia [...].03.2002r. oraz warunków zabudowy nr [...]. Zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] została wydana na rzecz rzekomego inwestora tj. na fikcyjną spółdzielnię mieszkaniową, o nazwie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B., działającą niezgodnie z prawem, nie mającą statusu spółdzielni mieszkaniowej. E. S. podniósł, iż nieruchomość nabył od dewelopera L. spółka z o.o. na podstawie aktu notarialnego z dn.04.04.2002r. Rep. [...]. W dniu 7.04.2002r. powołano zarząd tej nieruchomości i udzielono pełnomocnictwa do zarządzania nieruchomością, założenia rachunku oraz zawarcia umowy z dowolnie wybranym podmiotem jako wykonawcą na dokończenie budowy. Skarżący podniósł, że nie zawarł umowy o dokończenie budowy z SM "[...]" w B.. Zdaniem skarżącego podmiot o nazwie SM "[...]" w B. nie stał się następcą prawnym spółki "L." i inwestorem, czego dowodem jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. sygn. akt VIIIGU 78/02 i prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w O. sygn. akt I Ca 49/07. Podmiot ten nie posiada statusu spółdzielni mieszkaniowej i nie jest inwestorem pomimo podstępnie i bezprawnie nabytego pozwolenia na budowę nr [...] i [...], pozwolenia na użytkowanie nr [...], wszystkich zaświadczeń o samodzielności lokali, w tym zaświadczenia nr [...] lokalu nr 11 będącego własnością T. i E. S.. Skarżący wskazał teź, że w wyniku ostatecznej sprzedaży w dniu 24.11.2003r. przez dewelopera L. spółka z o.o udziałów w nieruchomości na rzecz finansujących współwłaścicieli inwestorów stał się wraz z T. S. następcą prawnym całości dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej tj. dokumentów i decyzji dotyczących obiektu. To dowodzi zdaniem skarżącego, że nie posiadał on jakiegokolwiek obowiązku i potrzeby nawiązania stosunku prawnego na rzecz SM "[...]" w B. z uwagi na istniejące pełnomocnictwo z dnia 07.04.2002r (nie odwołane). Z uwagi na zrealizowanie i wybudowanie budynków przez inwestora L. spółka z o.o. na podstawie ważnej i obowiązującej ostatecznej decyzji nr [...] (decyzja stała się ostateczna dnia 01.07.2003r.) nie istniała potrzeba wydania decyzji [...] z dnia [...].10.2002r i [...] z dnia [...].10.2003., jak również decyzji [...] z dnia [...].02.2004r. Skarżący wskazał, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do starannego wyjaśnienia sprawy oraz przekonywującego uzasadnienia wydanego przez siebie rozstrzygnięcia co wynika z zasad ogólnych KPA, tj. art. 6-11 Kpa oraz bezpośrednio z art. 107 KPA. W niniejszej sprawie organy I i II instancji w sposób istotny naruszyły te przepisy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa. Zgodnie z art. 157 § 3 Kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis jest podstawą prawną dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które musiałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 Kpa organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 Kpa wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ administracyjny władny jest na podstawie art. 157 § 3 Kpa - odmówić wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy jedynie kwestii formalnych, do których zalicza się m.in. zbadanie przymiotu strony wnioskodawcy - w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, a zatem jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, co oznacza iż należy ustalić na podstawie jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie decyduje więc sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako prawny. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszej sprawie dotyczył decyzji z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. o pozwoleniu na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i dwupoziomowym parkingiem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu 4-13-05 przy ul. [...] w W.. Zgodnie ze znowelizowanym prawem budowlanym od dnia 11 lipca 2003 roku art. 59 ust. 7 w/w ustawy stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ponieważ skarżący nie jest inwestorem, decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] lutego 2004 roku jest prawidłowa. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.