VII SA/Wa 2260/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skarg W. J., B. Ł., D. Dz. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na działce nr [...] w obrębie 07-17 w osiedlu S. w W., nakazał W. J. i B. Ł. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na działce nr [...] w obrębie 07-17 w osiedlu S. w W., wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] zobowiązał W. J. i B. Ł. w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia, do sporządzenia i przedłożenia: zaświadczenia Prezydenta Miasta W. o zgodności lokalizacji budynku na wyżej wymienionej nieruchomości, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, zawierającego opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami techniczno budowlanymi i Polskimi Normami, inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę, uwzględniającej przedmiotowy budynek oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie wykonali nałożonych w/w postanowieniem obowiązków w określonym terminie, w związku z powyższym zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy Prawo budowlane, nakazano im w drodze decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 rozbiórkę obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. i T. O.- utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006r. W ocenie organu II instancji PINB W. dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu przez skarżącego nie miały wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynikało, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku niewykonania przez stronę obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. Wypełniona więc została dyspozycja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale ustawowo zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. J. i B. Ł. wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2006r. niewykonalnej ze względu na błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji naruszenia art. 7, art. 77 par 1 i art. 78 § 1 kpa, wydanej z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, 2. stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2005r. niewykonalnego ze względu na błędne ustalenie stanu faktycznego w konsekwencji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa, 3. uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. wydanej z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Skarżący podali, iż art. 3 pkt 2a, wprowadzony do ustawy Prawo budowlane od stycznia 2004r., definiuje pojęcie "budynek jednorodzinny" jako "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Przed styczniem 2004r. "budynek jednorodzinny" nie był zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane. Urzędnicy organów nadzoru budowlanego używali więc tego pojęcia w znaczeniu potocznym, co pozwalało na bardzo dowolną jego interpretację i prowadziło do wielu błędnych rozstrzygnięć administracyjnych zwłaszcza w przypadku gdy zamierzenie budowlane obejmowało kilka sąsiadujących ze sobą działek należących do różnych właścicieli. W skardze podniesiono, iż biegły Sądu Okręgowego uznał już w styczniu 2003r. po przeprowadzeniu oględzin w terenie i po zapoznaniu się z projektem, że ustawa Prawo budowlane nie pozwala traktować fragmentu budynku położonego na działkach 197 do 202 jako odrębnego budynku, który mógłby być budynkiem jednorodzinnym. Przede wszystkim jednak opinia biegłego Sądu Okręgowego nie pozostawiała najmniejszych wątpliwości, że wszystkie sześć działek 197 do 202 zabudowuje jeden budynek, tj. jeden obiekt budowlany. Tym bardziej sześciu fragmentów budynku położonych na poszczególnych działkach nie można traktować jako sześciu samodzielnych konstrukcyjnie budynków a więc w żadnym wypadku nie można ich traktować jako sześciu budynków jednorodzinnych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane obowiązującej od stycznia 2004r. Zaskarżona decyzja w wyniku naruszenia art. 107 par 3 kpa nie wskazuje dokumentów pozwalających na podważenie wiarygodności dowodów, które [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za wiarygodne dla potwierdzenia, że wszystkie sześć działek 197, 198, 199, 200, 201 i 202 zabudowuje jeden budynek. W zaskarżanej decyzji nie wskazano przede wszystkim materiału dowodowego uznanego za wiarygodny dla potwierdzenia, że na działce 201 pobudowano samodzielny konstrukcyjnie budynek, który może być budynkiem jednorodzinnym. Błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego może spowodować zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej poprzez wymuszenie rozbiórki fragmentu budynku położonego w rzeczywistości na sześciu działkach zaprojektowanego jako jedna konstrukcyjna i wytrzymałościowa całość pod pretekstem rozbiórki "wirtualnego" budynku jednorodzinnego na działce 201. Organ I instancji mógł przeprowadzić oględziny w terenie, których nie przeprowadził naruszając art. 7, art. 77 par 1, art. 78 par 1 i art. 107 par 3 kpa, nie uczynił tego i wbrew oczywistym faktom potwierdził, że na działce 201 usytuowano budynek jednorodzinny a nie fragment zabudowującego sześć działek budynku. Spowodowało to błędnie przeprowadzoną legalizację inwestycji poprzez próbę legalizacji "wirtualnej" budowy "niematerialnego" budynku jednorodzinnego. Ponadto decyzja w ocenie skarżących rażąco narusza art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ artykuł ten nie upoważnia organu do nałożenia na stronę obowiązku opracowania projektu rozbiórki budynku i zatwierdzania go przez "właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej". W ocenie skarżących również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [....] marca 2005r. zostało wydane w postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżanej decyzji, prowadzonym z naruszeniem artykułów 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa. Postanowienie to nakłada obowiązek doręczenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji budowy budynku jednorodzinnego na działce 201. W ocenie strony skarżącej jest niewykonalne ponieważ, budynek jednorodzinny na działce 201 nie istnieje. Organ przede wszystkim powinien ustalić prawidłowo stan faktyczny tj. powinien ustalić czy działkę 201 zabudowuje budynek jednorodzinny czy też fragment budowanego na sześciu działkach 197 do 202 budynku. Wynik czynności kontrolnych przeprowadzonych 14 stycznia 2000 r., nawet gdyby można go uznać wbrew wielu dowodom jako wiarygodny, nie może być dowodem na istnienie na działce budynku jednorodzinnego. Organ nie wskazuje tymczasem w zaskarżanym postanowieniu żadnego innego dokumentu, który by mógł potwierdzić, że na działce 201 pobudowano budynek jednorodzinny. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponadto D. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przedmiotowej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa, w tym szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie przepisów dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji oraz wymagań izolacyjności cieplnej i innych wymagań związanych z oszczędnością energii oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, - naruszenie interesu prawnego nieruchomości sąsiadujących, w tym nieruchomości nr 200, położonej w W. przy ul. K., będącej własnością skarżącego poprzez nieokreślenie osób zobowiązanych oraz sposobu zabezpieczenia i odtworzenia m.in. ścian łączących budynki sąsiadujące w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami wskazanego powyżej rozporządzenia. W skardze wyjaśniono, iż nieruchomość objęta nakazem rozbiórki sąsiaduje z nieruchomością skarżącego, usytuowaną na działce nr 200, a budynki mieszkalne są posadowione w zabudowie szeregowej i stanowią spójną całość. Wykonanie przedmiotowej decyzji miałoby poważne, negatywne skutki dla pozostałych segmentów usytuowanych na działkach nr: 197, 198, 199, 200 i 202 z obrębu [...], gdyż łącznie z budowlą na działce nr 201 w obrębie [...] stanowią one architektoniczną, konstrukcyjną i funkcjonalną całość. Przeprowadzenie rozbiórki nie mogłoby się odbyć bez istotnego uszczerbku dla segmentów sąsiednich, posadowionych na działkach 200 i 202. Istotą takich budowli jest to, że segmenty opierają się na wspólnych elementach konstrukcyjnych, posiadają wspólną więźbę dachową, podmurówkę, oraz co jest najistotniejsze w przedmiotowej sprawie, wspólne ściany oddzielające segmenty. Ściany te zostały wybudowane jako wewnętrzne i w przypadku rozbiórki budowli posadowionej na działce 201, nie nadawały by się do pełnienia roli ścian zewnętrznych, ze względu na inne swoje przeznaczenie. Ponadto prace rozbiórkowe zagrażałyby całej konstrukcji budynków sąsiadujących i mogłyby prowadzić do uszkodzenia części lub całości tych budynków, co w rezultacie mogłoby doprowadzić do katastrofy budowlanej. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku posadowionego na działce nr 201 nie został wzięty pod uwagę interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących oraz to, że segmenty sąsiadujące nie są obiektami samodzielnymi konstrukcyjnie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sądy Administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje zatem jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 w/w ustawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Znaczy to tyle, że może uchylić zaskarżoną decyzję z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje /.../ w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, możliwe jest tzw. legalizacja obiektu. W niniejszej sprawie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. Nr- [...] zobowiązano inwestorów W. J. i B. Ł. m.in. do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta W. o zgodności lokalizacji budynku na wyżej wymienionej nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, zawierającego opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami techniczno budowlanymi i Polskimi Normami, inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę, uwzględniającej przedmiotowy budynek oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, iż wobec niewykonania powyższego obowiązku przez inwestorów - orzeczono o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego. Po zbadaniu powyższej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ administracji orzekający w niniejszej sprawie nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim z przedstawionych akt administracyjnych, jak również uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny czy inwestorzy wykonali nałożony postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. obowiązek w jakiejkolwiek części czy też nie wykonali go wcale. Organy administracji nie uzasadniły w żaden sposób konieczności przedłożenia wszystkich wymienionych w przedmiotowym postanowieniu dokumentów, natomiast w aktach administracyjnych znajdują się projekty budowlane oraz ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto jak wynika z postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, bezsporny był również tytuł prawny inwestorów do nieruchomości na której pobudowano sporny budynek. Niezrozumiałym wydaje się zatem zobowiązanie skarżących do ponownego przedłożenia wszystkich wskazanych dokumentów. Organy jednakże do tej kwestii się nie odniosły w swoich rozważaniach. Podkreślić należy, iż postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter wyłącznie dowodowy, a przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona, to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Organy nie mogą nakładać na inwestora obowiązków w sposób dowolny nie biorąc pod uwagę rzeczywistego stanu faktycznego danej sprawy czy też ograniczając się do powtórzenia treści pkt 1 i 2 artykułu 48 ust. 3. ww. ustawy. Stan akt administracyjnych dostarczonych Sądowi i ogólnikowe stwierdzenia o nieprzedstawieniu przez stronę skarżącą stosownej dokumentacji zawarte w kontrolowanym orzeczeniu, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok SN z 23 listopada 1994r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001r., I SA 1768/99). Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.