VII SA/Wa 2261/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. L. i P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2261/10 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r. -po rozpatrzeniu odwołania A. S. i B. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i P. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i szamba szczelnego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i P. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i szamba szczelnego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego A. S. i B. S. złożyli odwołanie. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania oraz analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zarówno w sprawie o pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jaki i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do w/w przepisu, organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek ustalić na podstawie odpisu z Księgi Wieczystej, aktów notarialnych lub orzeczeń sądu, których nieruchomości właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest wnioskodawca. Następnie organ winien ustalić położenie nieruchomości wnioskodawcy względem planowanego obiektu oraz stwierdzić, czy posiadana przez niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że organ wojewódzki nie dokonał ustaleń w powyższym zakresie, a w szczególności nie zebrał koniecznych dokumentów dla przeprowadzenia oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji względem nieruchomości wnioskodawców, a tym samym nie ustalił, czy przysługuje im prawo strony i czy na ich wniosek może zostać wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009r. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji winien dysponować dokumentem potwierdzającym prawo A. i ..B. S. do nieruchomości, z posiadania którego wywodzą swój interes prawny do kwestionowania decyzji. Należy wskazać, że wnioskodawcy A. S. i B. S. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej przez nich decyzji. Organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, argumentując, że zachodzi niedopuszczalność postępowania, gdyż jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, która nie może być brana pod uwagę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Niedopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na wskazanie przez wnioskodawców we wniosku okoliczności stanowiącej przesłankę do wznowienia postępowania. GINB wskazał, że poza kwestią pominięcia udziału A. S. i B. S. w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę, wnioskodawcy wskazali inne naruszenia prawa m.in. niezgodność pozwolenia na budowę z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz z decyzją o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji winien, przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, zbadać, czy żądanie wszczęcia pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w sprawie: Jeżeli wstępna analiza wniosku wykaże, ze z żądaniem wystąpiła strona, to dopiero na etapie po wszczęciu postępowania należy przystąpić do merytorycznej kontroli decyzji pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniosku. Niedopuszczalna jest ich ocena we wstępnej fazie postępowania. W związku z powyższym zasadnym jest wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdyż przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ drugiej instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Z uwagi na powyższe - w oparciu o art. 138§2 kpa organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. A. L. i P. L. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 145§1 pkt. 4 kpa poprzez przyjęcie, że niedopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na wskazanie przez wnioskodawców we wniosku okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania; art. 156§1 kpa poprzez przyjęcie, że niezawiniony brak udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na ich rzecz. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wnioskodawcy – A. i B. S. obrali niewłaściwy tryb postępowania celem dochodzenia swoich praw. Na powyższe zwrócił uwagę Wojewoda [...] odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji ocena legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2009r. była bezprzedmiotowa. Zastosowanie niewłaściwego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznej wykluczało potrzebę merytorycznego badania sprawy przez organ. Przyjmując, że wnioskodawcy bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu właściwym trybem było wystąpienie do właściwego organu o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145§1 pkt. 4 kpa. W tej sytuacji decyzja Wojewody [...]. odmawiająca wszczęcia postępowania była prawidłowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: P.p.s.a. ) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138§2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trafnie wskazał organ, że w niniejszej sprawie organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] dnia [...].10.2009r. naruszył zasady postępowania w stopniu, który spowodował konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. I tak: postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem B. i A.S. z dnia [...] kwietnia 2010r., w którym wnieśli oni o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.2009r. w oparciu o art. 156 §1 pkt. 2 kpa wskazując, że decyzja objęta wnioskiem została wydana z rażącym naruszeniem m.in. art. 10 kpa i 61 §4 kpa albowiem skarżący zostali niesłusznie pominięci w tym postępowaniu. Nadto wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z §6 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Nadto wskazali, że decyzja jest realizowana w sposób sprzeczny z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie słusznie skarżący w skardze podnoszą, że brak udziału strony w postępowaniu nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji lecz jedynie do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145§1 pkt. 4 kpa, a w orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jak zostało bowiem wyżej wskazane skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności - oprócz zarzutu nieuczestniczenia w postępowaniu zakończonym inkryminowaną decyzją bez własnej winy wskazali na inne argumenty, które miałyby uzasadniać stwierdzeniem nieważności tej decyzji. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności - jak trafnie wskazał organ odwoławczy - było w pierwszej kolejności ustalenie czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony w takim postępowaniu. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 lex 47898). Przepisy ustawy Prawo budowlane zawierają przepis szczególny - art. 28 ust. 2, który określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności winien ocenić przymiot strony A. i B. S. w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że orzecznictwu sądowoadministracyjnemu jak i doktrynie znane są dwa stanowiska. Przedstawiciele jednego z nich uznają, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być uznawany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 kpa (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r. w sprawie II OSK 598/06, niepubl.). Zgodnie natomiast z innym stanowiskiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenia na budowę nie jest takim postępowaniem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2007r. II OSK 462/06, niepubl. oraz w wyroku z dnia 16 lutego 2007r. II OSK 339/06, niepubl.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pierwszy z w/w poglądów. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym jednakże nie można go "oderwać" od przedmiotu, którym jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalić czy wnioskodawcy posiadają interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ustalenie, że wnioskodawcy takiego przymiotu nie posiadają winno dopiero skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. Natomiast ustalenie, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwolenie na budowę winno skutkować przeprowadzaniem postępowania co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 156§1 kpa, przy czym organ nie jest związany wskazanymi we wniosku zarzutami co oznacza, że postępowanie nie może ograniczać się jedynie do okoliczności wskazanych we wniosku. Wobec powyższego prawidłowo - w ocenie Sądu - organ odwoławczy uznał, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie a dla prawidłowego rozpoznania wniosku A. i B. S. niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w całości. W konsekwencji nie można organowi odwoławczemu zarzucić, że w sposób nieuprawniony wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.