VII SA/Wa 2261/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. działając na podstawie art. 50- ust. 1 pkt 4, ust.2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z póź. zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w R. nakazał inwestorce K. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedstawienie oceny technicznej wykonanych robót w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na wskutek skargi M. W. przedstawiciele Inspektoratu w dniu [...] października 2010 r. dokonali oględzin ww. budynku. Z ustaleń protokolarnych wynika, że w trakcie budowy inwestor K. W. dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś roboty budowlane prowadzone są w oparciu o decyzję nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 1998 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego. Wprowadzone w trakcie budowy zmiany dotyczące podniesienia wysokości budynku, zwiększeniu kubatury budynku i liczby kondygnacji mieszkalnych doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust 5 pkt 2 prawa budowlanego. Na poziomie parteru i poddasza budowa jest zakończona, natomiast pierwsze piętro jest w stanie surowym zamkniętym. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał roboty budowlane oraz nakazał w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia przedstawienie oceny technicznej wykonanych robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia postanowienia było m.in. nieprawidłowe określenie terminu dostarczenia wymaganej oceny technicznej, konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego poprzez sprawdzenie zapisów dziennika budowy i przesłuchania kierownika budowy oraz sprawdzenia czy pomiędzy datą wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany a datą wydania Dziennika Budowy roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc ponownie postępowanie ustalił, że z zapisów dokonanych w dzienniku budowy wydanym przez Starostwo w P. w dniu [...] czerwca 2007 r. wynika, iż roboty budowlane prowadzone są bez przerwy. Kierownik budowy A. R. zeznał, że kierowanie inwestycją przejął w 2007 roku gdy stan zaawansowania robót budowlanych wynosił około 80%. A. R. oświadczył, że nie widział poprzedniego dziennika budowy, a pierwszy wpis dokonał po ocenie stanu technicznego budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że w trakcie postępowania nie udało się jednoznacznie określić czy pomiędzy 1998 r. a 2007 r. roboty były przerywane na okres dłuższy niż dwa lata. Dlatego przyjął, że to zagadnienie rozstrzygnął Starosta P. wydając w 2007 r. nowy Dziennik Budowy. Na tym bowiem etapie zdaniem organu nadzoru budowlanego Starosta P. powinien sprawdzić, czy roboty budowlane są wykonywane bez przerw, które mogłyby spowodować wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stwierdzone istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. uzasadniały zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz przeprowadzenie postępowania naprawczego. Organ zauważył, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie wykazano, że inwestor prowadził roboty budowlane pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym a organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do oceny prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnego jej wygaśnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wnosił o stwierdzenie nieważności względnie o uchylenie postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz postanowienia je poprzedzającego. Skarżący zarzucił organom rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 80 kpa. Skarżący podnosił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. wygasła ponieważ inwestor w latach 1998-2005 nie wykonywał żadnych robót budowlanych. Ponadto organy nie wzięły pod uwagę, że inwestor wykonał rozbiórkę bez decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Samowolna nadbudowa została poprzedzona bowiem samowolną rozbiórką dachu i ścian, które zostały wybudowane zgodnie z pierwszą decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] kwietnia 1983 r. Samowolna rozbiórka i nadbudowa zostały wykonane bez zgody współwłaścicieli domu i po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia winno być zastosowanie trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie prowadzenie postępowania naprawczego. Skarżący ponadto podnosił naruszenie przez organy zasady oficjalności (art. 7 i 75 kpa), w szczególności w ocenie skarżącego organy powinny podjąć czynności służące wyjaśnieniu sprawy, w tym zbadaniu czy zachodzą podstawy do wygaśnięcia decyzji o pozwolenie na budowę. Skarżący zarzucał organom szereg uchybień w prowadzonym postępowaniu. Organy w szczególności nie wyjaśniły czy pomiędzy datą o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę a datą wydania drugiego Dziennika Budowy roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Skarżący podnosił także naruszenie art. 50 pkt 4 ustawy Prawo budowlane bowiem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane tylko jednokrotnie. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 8 i 9 kpa przez organ pierwszej instancji który uniemożliwił mu przygotowanie się do przesłuchania świadka A. R. w dniu [...] kwietnia 2011 r. Podczas samego przesłuchania zaś organ nie zezwolił skarżącemu na zadanie świadkowi pytań, które miały na celu ustalenie czy w latach 2007-2011 roboty budowlane były wykonywane w sposób ciągły bez przerw. Skarżący zarzucał, że organy nie dokonały oceny zeznań świadka R., które są nielogiczne i pozostają w sprzeczności z dokonanymi przez niego wpisami w Dzienniku Budowy. Ponadto skarżący zarzucił organom naruszenie art. 75 § 1 i 78 § 1 kpa bowiem nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania stron tj. skarżącego i inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność i wykładnię. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 20011r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia M. W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w R.. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania należy stwierdzić, że Sąd uwzględnia skargę jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa materialnego może skutkować uwzględnieniem skargi tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jednakże mogło to mieć miejsce jedynie w przypadku zaistnienie którejkolwiek z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanej w art. 156 § 1 kpa. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, jest wykonalne a jego wykonanie nie wywoływałoby czynu zagrożonego karą, zostało wydane zgodnie z właściwością i skierowane do osoby będącej stroną, zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną i nie narusza rażąco prawa. W szczególności w okolicznościach sprawy nie doszło do dwukrotnego wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania przeprowadzonych robót, gdyż wydanie postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. nastąpiło w wyniku kontroli instancyjnej, a więc po uchyleniu poprzednio wydanego postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. przez organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2011r., a więc przed utratą jego ważności. Również w okresie ważności postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. została wydana decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2011r. nakładające na inwestora K. W obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie projektu zagospodarowania działki. Po rozpatrzeniu odwołania M. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na K. W. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. K. w R.. Zmiana zakresu projektu budowlanego zamiennego wynikała z faktu, że stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczyły charakterystycznych parametrów obiektu tj. jego wysokości, kubatury i liczy kondygnacji. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że na etapie postępowania naprawczego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998r., a budowa jest prowadzona w oparciu o dziennik budowy wydany przez Starostwo Powiatowe w P. podstawą materialno – prawną wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót winien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.wydanej przez Wójta gminy R. inwestorowi K. W. nie mogła być potraktowana przez organ, jako osoba prowadząca roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę nr [...] zezwalało na dokończenie budowy budynku mieszkalnego i zatwierdzało do realizacji projekt budowlany zamienny. W tym stanie prawnym organ nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w w/w pozwoleniu był zobowiązany do wstrzymania prowadzenia robót i nałożenia obowiązku oceny technicznej wykonanych robót. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że budowa budynku została rozpoczęta przed 1995r., a przerwa w budowie prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę trwała więcej niż 2 lata co uzasadniało wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje się Dziennik Budowy wydany przez Starostę w P. w dniu [...] maja 2007r. dotyczący pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1998r. Dziennik ten zawiera wpis stwierdzający, że roboty budowlane zostały rozpoczęte [...] września 1998r., a na dzień [...] maja 2007r. roboty były wykonane w stanie surowym wraz z pokryciem dachowym. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę tj. w dniu [...] sierpnia 1998r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczne lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 145 poz 914) i otrzymał brzmienie "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Przepis art. 2 ustawy nowelizującej zastrzegał, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 23 sierpnia 2008r. stosuje się przepisy tej ustawy. Przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Uregulowanie zawarte w przepisie art.37 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga wydania decyzji stwierdzającej utratę mocy obowiązującego pozwolenia na budowę. Natomiast do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wszczęcie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Czasu przerwy w budowie uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przez organ architektoniczno – budowlany nie można bowiem domniemywać. Dopiero w postępowaniu dowodowym następnie ustalenie czy w latach 1998r. – 2007r. inwestor prowadził roboty budowlane czy też przerwał je na czas uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy R. w dniu [...] sierpnia 1998r. W ocenie Sądu ustalenia, czy roboty budowlane były prowadzone w dacie ważności pozwolenia na budowę powinny nastąpić przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Wstrzymanie bowiem robót budowlanych umożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie w okresie 2 miesięcy do czasu wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia budowlanego, samo bowiem wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie załatwia sprawy co do istoty. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowo – administracyjnym przepis art. 50 Prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy winny być wydane. Odnośnie zgłoszonego przez skarżącego w toku postępowania wniosku o wykonanie ekspertyzy budowlanej budynku przy ul. K. w R. i powołania biegłego sądowego z zakresu materiałów budowlanych i biegłego z zakresu budownictwa Sąd na rozprawie w dniu 6 września 2012r. wniosek ten oddalił, bowiem zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić w postępowaniu sądowo - administracyjnym jedynie dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższych względów na postawie art. 151 wyżej wskazanej ustawy Sąd skargę oddalił.