VII SA/Wa 2262/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) oraz art. 104 Kpa, nakazał E. S. dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego - boksów przeznaczonych dla psów, o wymiarach rzutu 3,0 m x 16,0 m, samowolnie wybudowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości T., gm. L.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas czynności kontrolnych dokonanych w dniu 8 września 2005r. ustalono, że na działce nr [...], położonej w miejscowości T., gmina L., znajduje się obiekt budowlany – boksy przeznaczone dla psów, o wymiarach rzutu 3,0 × 16,0 m, wykonany z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych osadzonych w słupkach betonowych, z dachem jednospadowym. Obiekt ten zlokalizowany został w odległości 0,65 m od granicy z sąsiednią działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. Według oświadczenia inwestora E. S., złożonego do protokołu oględzin, przedmiotowy obiekt został zrealizowany w 1999 roku. Inwestor nie okazał decyzji pozwalającej na budowę, wymaganej w myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa tego obiektu spełnia łącznie następujące przesłanki: a) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku tego planu - z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, b) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że na podstawie informacji zawartych w piśmie Wójta Gminy L. z dnia 12 października 2005r. ustalono, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy L. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r., zaś nowy plan nie został uchwalony. Inwestor nie przedłożył również ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, nie można bowiem poczynić ustaleń co do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, opisany stan faktyczny narusza ponadto warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W drodze wyjątku dopuszczalne jest sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy. Zdaniem organu lokalizacja przedmiotowego obiektu na działce nr ewid. [...] w miejscowości T., gm. L., narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą więc przesłanki określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dlatego też należało zastosować art. 48 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2006r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Wyliczenie obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawarte w art. 29 stanowi listę zamkniętą, a stosowanie wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Organ wskazał, że bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem inwestycji. Wymóg ten nie został spełniony, przedmiotowy obiekt budowlany został więc wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podniósł też, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ewentualnie inwestor posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji prawidłowo zbadał, czy wykonany przez inwestora obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza warunków technicznych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. w miejscowości T., działka nr [...] umiejscowiona była w terenach upraw polowych, na których dopuszczona była budowa budynków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nowy plan zagospodarowania nie został dotychczas uchwalony, a inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowy obiekt narusza ponadto swym usytuowaniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu I instancji, że brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie warunków technicznych uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. S.. W skardze inwestor podniósł, że w roku 1999, gdy realizował przedmiotowe kojce dla psów gmina L. posiadała plan zagospodarowania przestrzennego, a działka nr [...] umiejscowiona była w terenach upraw polowych, na których dopuszczona była realizacja budynków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skarżący wskazał, że jego działka zgodnie z mapą geodezyjną ma szerokość 14,8 m, ogrodzona jest w szerokości 13,4 m, natomiast wszystkie pomiary ustalone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były dokonane od ogrodzenia, a nie od faktycznej granicy działki. Zdaniem E. S. w związku z tym, że nie ma prawnie ustalonych granic działek, nie można stwierdzić, że kojce są usytuowane w odległości 0,65 m od granicy działki, ponieważ jest to odległość od ogrodzenia. Skarżący podniósł ponadto, że na postawienie kojców dla psów w bliskiej odległości od działki rolnej A. D., która od wielu lat leżała odłogiem, uzyskał jego ustną zgodę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają obowiązującemu prawu. W niniejszej sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., prawidłowo orzekły nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003r., a więc po dacie wejścia ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718). Art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi, że ustawa wchodzi w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 11 lipca 2003r. Przepis ten, czytając łącznie z ogólną regułą intertemporalną prawa budowlanego, określoną w art. 103 ust. 2, oznacza, że do spraw administracyjnych wszczętych po 11 lipca 2003r., zastosowanie ma art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 19 lipca 2005r. (a więc po dokonanej nowelizacji) wszczął postępowanie na wniosek A. D.. Powyższa nowelizacja ustawy Prawo budowlane, umożliwia - między innymi w stosunku do obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wymieniony wyżej przepis utrzymał obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże przepis ten można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wymienione wyżej stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2005r. o sygn. akt VII SA/Wa 1482/04 (publ. LEX nr 169370) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost stwierdził, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że jeżeli właściwy organ nadzoru budowlanego - w trakcie trwającego postępowania administracyjnego - w danej sprawie, ustali, że sporna inwestycja została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to nie może z automatu orzec nakazu rozbiórki, ponieważ w pierwszej kolejności organ administracyjny bada, czy w danej sprawie istnieją przesłanki wskazane w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, umożliwiające skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z regułą określoną w art. 48 ust. 1, dopiero niespełnienie tych przesłanek powoduje obligatoryjne orzeczenie nakazu rozbiórki. Art. 48 ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W wyroku z dnia 17 maja 2005r. o sygn. akt VII SA/Wa 827/04 (publ. LexPolonica nr 379840) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że warunkiem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. A więc warunki określone wyżej, jak trafnie wskazały organy obu instancji w swoich decyzjach, aby były skuteczne – muszą zostać spełnione łącznie. Jak wynika z protokołu z dnia 8 września 2005r., sporządzonego przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w T., ustalono, że inwestor – E. S. w 1999 roku zrealizował boksy dla psów o wymiarach 16,0 x 3,0 m, wykonane z płyt betonowych prefabrykowanych ogrodzeniowych, osadzonych na słupach betonowych, z dachem jednospadowym krytym blachą - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że na dzień wszczęcia niniejszego postępowania dla działki nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy L.. Inwestor nie przedłożył również ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, organ I instancji podczas oględzin sporządził szkic (stanowiący załącznik do protokołu), z którego wynika, że sporny obiekt budowlany, oznaczony Nr 3, oddalony jest o 0,65 m od granicy działki nr [...]. Mając na względzie wymienione wyżej ustalenia, organy obu instancji uznały, że samowolnie wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszo-instancyjnej, nie spełniał łącznie dwóch pozytywnych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 prawa budowlanego. W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. o sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) uznał, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten dla przedmiotowej sprawy oznacza tylko i wyłącznie tyle, że Sąd nie może podzielić stanowiska organów administracyjnych i uznać, iż sporna inwestycja nie spełnia warunków o jakich mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b, czyli wymogu posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie wszystkie okoliczności sprawy, zdaniem Sądu w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez znaczenia dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Jak trafnie wskazały organy obu instancji, sporny obiekt budowlany (boksy dla psów) zrealizowany samowolnie na działce nr [...] nie może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, gdyż nie spełnia pozytywnej przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 pkt 2, bowiem jego posadowienie narusza przepisy techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Należy pamiętać, że do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wymagane jest spełnienie łącznie dwóch pozytywnych przesłanek. Zgodnie z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wynika z akt sprawy, sporny obiekt budowlany został posadowiony w odległości 0,65 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność A. D. i B. D., a więc z naruszeniem § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Co prawda przepis § 12 ust. 3 umożliwia posadowienie budynku nawet bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, jednak może to nastąpić jedynie gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W niniejszej sprawie, jednak nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w § 12 ust. 3. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, że działka nr [...] zgodnie z mapą geodezyjną ma szerokość 14,8 m, ogrodzona jest w szerokości 13,4 m, a wszystkie pomiary ustalone przez organ I instancji były dokonane od ogrodzenia a nie od faktycznej granicy działki, należy stwierdzić, że są bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, ponieważ nawet jeżeli zostałyby uwzględnione przez organ administracyjny, to i tak posadowienie spornego obiektu budowlanego w dalszym ciągu byłoby niezgodne z § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.