VII SA/Wa 2262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do zapłaty części opłaty legalizacyjnej oddala skargę Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmawiającej umorzenia należności w kwocie 20.000,00 zł z tytułu pozostałej do zapłaty części opłaty legalizacyjnej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla M. J. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zł w związku z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] (na skutek wniosku M. J.) Wojewoda [...] odmówił umorzenia przedmiotowej opłaty w całości i umorzył ją w części, wynoszącej 30.000,00 zł. Wskazana powyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] (w wyniku kolejnego wniosku M. J.), Wojewoda [...] odmówił umorzenia należności w kwocie 20.000,00 zł z tytułu pozostałej do zapłaty części opłaty legalizacyjnej, ustalonej w kwocie 50.000,00 zł ww. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. M. J. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. , w następstwie czego Minister Rozwoju i Finansów powołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 49c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332, ze zm.) do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.). Podniósł, że opłata legalizacyjna służy zalegalizowaniu samowoli budowlanej, której istotą jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującym prawem bez konieczności orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zatem, opłata ta nie jest karą administracyjną tylko środkiem służącym do przywrócenia porządku prawnego wynikającego z prawa budowlanego. Dalej Minister wskazał, że na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa dotyczące umorzenia opłaty legalizacyjnej, nie ma na celu badania prawidłowości i okoliczności wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalającego opłatę legalizacyjną. Organ II instancji podkreślił, że udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. W związku z tym, wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone być musi w każdym przypadku obowiązkiem ustalenia sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, zdrowotnej wnioskodawcy w kontekście ustawowych przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Ponadto, decyzja ta ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, ale nie ma obowiązku jej udzielenia). Nie oznacza to jednak, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Uznanie administracyjne sprowadza się bowiem do tego, że organ jest obowiązany ustalić w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej ulgi w spłacie zobowiązania. Minister Rozwoju i Finansów wskazał za organem I instancji, że z akt sprawy wynika, iż M. J. prowadzi gospodarstwo domowe z córką S. J., studiującą stacjonarnie na Uniwersytecie [...]. S. J. otrzymuje stypendium w kwocie 450,00 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni uzyskuje dochody z emerytury w kwocie 1.131,50 zł netto miesięcznie, którą otrzymuje od stycznia 2016 r. M. J. samodzielnie łoży na utrzymanie córki, ponieważ mąż płacił alimenty nieregularnie, a następnie zaprzestał ich płacenia. Z informacji przekazanych przez wnioskodawczynię wynika, że pozostaje ona w faktycznej separacji z mężem, wniosła do Sądu Okręgowego w [...] pozew w sprawie o separację zaś S. J., do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], pozew o zasądzenie od ojca alimentów. M. J. jest właścicielką domu o powierzchni 100 m2 (plus część nadbudowana) oraz gruntu rolnego o powierzchni 0,74 ha. Zobowiązana wskazała, że nie posiada oszczędności ani przedmiotów wartościowych, wydatki ponoszone na rzecz gospodarstwa domowego wynoszą około 854,00 zł (są to koszty stałe miesięczne z tytułu: opłat za gaz, wodę i energię elektryczną odprowadzanie ścieków, wywóz odpadów, telefony, zakup biletu miesięcznego dla córki oraz zakup środków higieny i leków), ponadto ponosi koszty utrzymania i wyżywienia siebie i córki w kwocie 606,90 zł miesięcznie. Zgodnie z przedłożonymi zaświadczeniami M. J. leczy się z powodu nadciśnienia tętniczego oraz wymaga leczenia z powodu zaburzeń nerwicowo-depresyjnych. Wnioskodawczyni wskazała, że w związku z chorobą męża poniosła koszty w kwocie 600,00 zł, na które składały się: zapłata za konsultację medyczną, zakup leków oraz koszty podróży. Jednocześnie zobowiązana oświadczyła, że wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów nie pozwala jej na wsparcie finansowe męża. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego Minister Rozwoju i Finansów uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika uzasadniająca umorzenie, w całości czy też w części, należności w kwocie 20.000,00 zł z tytułu pozostałej do zapłaty części przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Powołana w treści wniosku, jak również w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], okoliczność wystąpienia u M. J. schorzeń o charakterze nerwicowo - depresyjnym nie może, w jego ocenie, stanowić podstawy do kolejnego umarzania należności z tytułu przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Choroba wnioskodawczyni nie generuje bowiem znaczących wydatków związanych z leczeniem i zakupem leków oraz nie rzutuje na możliwości uzyskiwania dochodów. Wnioskodawczyni nie jest objęta wsparciem ze strony organów pomocy społecznej i oraz nie posiada orzeczenia stwierdzającego niezdolność do wykonywania pracy. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania związanego z kosztami wynikającymi z choroby męża, Minister podniósł, że M. J. żyje z mężem w separacji, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, nie łoży na utrzymanie córki a wnioskodawczyni nie partycypuje w jego dochodach. W ocenie organu odwoławczego okoliczność wystąpienia choroby nowotworowej u męża wnioskodawczyni nie przemawia za umorzeniem przedmiotowej należności. Ponadto organ stwierdził, że od czasu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. umarzającej w części należność z tytułu opłaty legalizacyjnej, nie nastąpiły istotne zmiany dotyczące dochodów M. J. Ich wysokość pozostaje na podobnym poziomie zaś ich źródło nadal jest stałe i stabilne - emerytura w kwocie 1.131,50 zł netto miesięcznie. W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów wnioskodawczyni dysponuje potencjałem umożliwiającym poprawę swojej sytuacji finansowej, np. poprzez zagospodarowanie zasobów majątkowych w postaci nieruchomości rolnej, które mogą się stać źródłem dochodu. Ponadto wskazał, że trudna sytuacja materialna i borykanie się z problemami finansowymi (które w ocenie organu mają charakter przejściowy) nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. W tym kontekście, przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem wnioskodawczyni w stosunku do rodzin znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu. Minister Rozwoju i Finansów uznał, że sytuacja życiowa i problemy finansowe, z którymi styka się ww. rodzina są niewątpliwie istotne z punktu widzenia strony, jednakże nie mogą być utożsamiane z ważnym interesem podatnika, gdyż prowadziłoby to wynaturzenia instytucji umorzenia należności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 707/09, LEX nr 584655). Dalej organ II instancji podkreślił, że zasadą konstytucyjną jest, obowiązek każdego obywatela do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków (por. wyrok WS A w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 18/14). W analizowanej sprawie przesłanki ważnego interesu podatnika oraz ważnego interesu publicznego nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej. Ulga w postaci umorzenia zobowiązania publicznoprawnego, nawet w części, jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa. Nie bez znaczenia, przy ocenie przesłanki ważnego interesu podatnika jest to, iż przesłanka ta zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Tymczasem, akta postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazują, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie było związane z sytuacją nadzwyczajną. Jednocześnie Minister zauważył, że przepisy regulujące proces budowlany obligowały M. J. do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie wnioskodawczyni musiała więc liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. W związku z powyższym wykonane prace uznano za naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i nałożono opłatę legalizacyjną. W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów, ważnego interesu podatnika, jako przestanki umorzenia należności nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej, jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach podatkowych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r.. sygn. akt II GSK1000/09, LEX nr 746048). M. J., pismem z dnia 11 września 2017 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz przepisów postępowania przez uznanie, że nie wystąpiły nowe okoliczności w sprawie. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o jej zmianę przez umorzenie pozostałej należności Skarbu Państwa, w kwocie 20.000,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sadu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela ustalenia i argumentację organów obu instancji. Rozstrzygnięcia ocenia jako prawidłowe i wyczerpujące. I tak, materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] stanowi przepis art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Jak wynika z treści ww. przepisu decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej oraz rozłożenia części na raty jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak, jak słusznie zauważył Minister Rozwoju i Finansów, wydając decyzję na podstawie uznania administracyjnego, organ nie może zachować się w sposób dowolny. Wydanie decyzji powinno być bowiem poprzedzone dokładnym postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym przede wszystkim sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Dopiero wówczas organ administracyjny może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, zaś kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było jej wydanie oraz czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy decyzja nie posiada cech dowolności (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego). Przy ocenie zaś wystąpienia przesłanek ważnego "interesu strony" lub "interesu publicznego", należy mieć na względzie ukształtowane orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. I tak wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem, właściwy organ - prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej - ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej. Z kolei, za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W tak pojmowanym interesie publicznym należy uznać taką sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku ustalonej opłaty legalizacyjnej) zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uwzględnił wszystkie kryteria obowiązujące przy jej wydawaniu, pozwalając tym samym ocenić przez Sąd, że decyzja odpowiada przepisom prawa. W szczególności, nie zaistniało w sprawie przekroczenie granic swobody uznania administracyjnego. Organy rozpoznające sprawę dysponowały wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym obrazującym sytuację rodzinną, finansową i majątkową M. J. W konsekwencji, Minister Rozwoju i Finansów zasadnie uznał, że ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Sąd podziela ocenę organu, że sytuacja finansowa skarżącej nie jest na tyle ciężka czy nawet niestabilna, co stanowiłoby podstawę do umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. W sprawie nie występuje zagrożenie dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącej, a ewentualność występowania przejściowych kłopotów finansowych nie może mieć decydującego znaczenia, gdyż tego rodzaju troski dotykają wiele gospodarstw domowych na terenie kraju. Konieczność ponoszenia bieżących kosztów związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia świadczenia. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.