VII SA/Wa 2263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. kwotę 450 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. S. W. - skarżąca w sprawie, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. R. i J. R. pozwolenia na budowę budynku stajni na 8 koni, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika skarżącej do wskazania interesu prawnego w związku z wydaną decyzją, który pozwoli przesądzić, czy skarżąca posiada przymiot strony. W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnik skarżącej przesłał poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej - kw. nr [...], z którego wynika, iż skarżąca wraz z mężem W. W. są właścicielami ww. działki mr ew. [...] oraz decyzje podatkowe dla przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik zarzucił, że ww. wezwanie rażąco narusza prawo i jest bezzasadne. Następnie Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga kontroli, co do zaistnienia przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania. Przed wszczęciem postępowania właściwy organ ustala, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Zgodnie z ogólną normą art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118.) Zgodnie z treścią tego przepisu stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje działkę o nr ew. [...] położoną w [...]. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wynika, że budowa budynku stajni została przewidziana w odległości 5 m od granicy działki sąsiedniej o nr ew. [...], której właścicielką jest skarżąca. Inwestycja jest zgodna z warunkami sytuowania obiektów, o których mowa w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U Nr 179, poz. 1490) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest bądź może być wymagane. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicy działki inwestora. Tym samym realizacja inwestycji zatwierdzonej badaną decyzją Starosty [...] w żaden sposób nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Na podstawie powyższej argumentacji Wojewoda [...] stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r., Nr [...] i odmówił wszczęcia postępowania. Wojewoda [...] odniósł się również do zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznając je za nieuzasadnione. Od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie żądając uchylenia decyzji w całości. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie brała udziału, jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], znak: [...]. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z posiadania przez nią prawa własności sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Zdaniem organu odwoławczego usytuowanie spornego budynku stajni w odległości 5 m od północnej granicy z zabudowaną działką skarżącej nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Z charakteru spornej inwestycji nie wynika również, aby powodowała ona jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące hałasu, zapachów związanych z korzystaniem z obiektu dotyczą naruszenia interesu faktycznego skarżącej, a nie interesu prawnego. Interes faktyczny nie daje podstaw do uznania podmiotu za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. , jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że nie dysponuje informacją o wszczęciu z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania nieważnościowego w sprawie zaskarżonej decyzji i w tej sprawie skarżąca winna się zwrócić bezpośrednio do Wojewody [...]. Nie zgadzając się z wydaną decyzją skarżąca Stanisława [...], reprezentowania przez pełnomocnika wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca wystąpiła o uwzględnienie skargi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie autokontroli, przez uchylenie własnej decyzji oraz wydanie nowej decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Ponadto, wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 937 zł (wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 720 zł, koszty sądowe – wpis 200 zł, koszty pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9 10, 138 § 2, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie, art. 138 § 1 pkt 1 przez jego zastosowanie, art. 7 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego. Decyzji zarzuciła również naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię. W opinii skarżącej organ odwoławczy niezasadnie przyjął, iż skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Skarżąca, bowiem bez wątpienia posiada interes prawny, nie jest dowolną osobą trzecią kwestionującą decyzję o pozwoleniu na budowę tylko sąsiadem – właścicielką sąsiadującej nieruchomości. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć, (choć wcale nie muszą, wbrew twierdzeniu organów nadzoru budowlanego) skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nie wynika oczywisty brak interesu prawnego po stronie skarżącej. Interes prawny skarżącej bezsprzecznie wynika z faktu, że jest ona właścicielka sąsiedniej nieruchomości, a budowa obiektu inwentarskiego związanego z hodowlą koni (stajni) może generować uciążliwe immisje oraz mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga zasługuje na uwzględnienie - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisu art. 7, 77 k.p.a. w zw. z 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a i w zw. a art. 157 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Wydając zaskarżone decyzje organy administracji przyjęły, że skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy §12 i §13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) i stwierdził, iż działka stanowiąca współwłasność skarżącej pozostaje poza zakresem oddziaływania obiektu. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się , że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie, nie może być interpretowane rozszerzająco. Wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż, co prawda decyzja taka "załatwia sprawę", jednak nie rozstrzyga jej, co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 16 lutego 2007 r. w sprawie, o sygn. akt II OSK 339/06, LEX nr 339467) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05 przepis artykuł 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w troku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy, nie można przyjąć, wprost, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżąca jest współwłaścicielką działki o nr ew. [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr ew. [...], na której projektowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku stajni na 8 koni. Jest to inwestycja specyficzna i w odniesieniu do badania obszaru jej oddziaływania .odmienna np. od budowy domu jednorodzinnego. Organy administracji obu instancji oceniły przymiot strony skarżącej ogólnie w zasadzie tylko przez pryzmat przepisów § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z póżn. zm.). Zdaniem Sądu, jest to nie wystarczające dla prawidłowego ustalenia przymiotu strony w postępowaniu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Organy pominęły analizę przesłanek opisanych w ust. 6 § 12 ww. rozporządzenia. Tymczasem wg.. zawartej tam regulacji budynek inwentarski, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4.. Specyficzny charakter budynków inwentarskich, w tym w szczególności pomieszczeń do hodowli koni wymaga precyzyjnego wyznaczenia obszaru oddziaływania takiego obiektu budowlanego z rozważeniem także uwzględnienia uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze ( Dz.U. nr132. poz 877 z 1997r). W związku z przedmiotowa inwestycją może wchodzić w grę usuwania i magazynowania odchodów pochodzenia zwierzęcego, a to wymagałoby sytuowania takich obiektów w przypadku, gdy są zamknięte w odległości od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich - 15 m, Sąd stwierdza, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność wskazana w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. przez E. R., iż przedmiotowy budynek stajni nie został zasiedlony przez zwierzęta. Stan faktyczny w objętym pozwoleniem na budowę obiekcie pozostaje poza zainteresowaniem Sądu w okolicznościach niniejszego postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze powyższe wskazania, po wszczęciu postępowania ustali obszar oddziaływania inwestycji i w tym kontekście przymiot strony skarżącej w rozumieniu art., 28 ustawy Prawo budowlane. W przypadku, gdy ustalenia ostatecznie wykluczą możliwość dalszego rozpoznania sprawy, na wniosek skarżącej, organ rozważy potrzebę wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Organ w tym kontekście, będzie miał na uwadze kwestię niezgodności decyzji pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).