VII SA/Wa 2267/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. (nr [...] ), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB dla m. [...] z [...] maja 2016 r. (znak: [...]) o nałożeniu na [...] i [...] obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że [...] (współwłaścicielka lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] ) w piśmie z [...] marca 2016 r. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych w tym obiekcie budowlanym. Wnioskodawczyni podała, że współwłaściciele lokalu nr [...] ([...] i [...] ) prowadzą roboty budowlane w częściach wspólnych budynku (na parterze oraz w piwnicy), mimo że nie posiadają zgody współwłaścicieli lokalu nr [...] [...] wyjaśniła, że budynek składa się z kondygnacji podziemnej, kondygnacji na parterze, na której znajduje się lokal nr [...], kondygnacji na piętrze, na której znajduje się lokal nr [...] (którego jest współwłaścicielem) oraz poddasza użytkowego. Zgodnie z umową o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej zawartą przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli lokali w dniu [...] grudnia 2013 r., współwłaściciele lokalu nr 1 ([...] i [...] ) mają prawo do wyłącznego, nieodpłatnego korzystania z całej kondygnacji podziemnej, a współwłaściciele lokalu nr [...] posiadają prawo do wyłącznego nieodpłatnego korzystania z całego poddasza budynku. To prawo do wyłącznego korzystania z części nieruchomości nie obejmuje jednak prawa do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] kwietnia 2016 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny spornych robót budowlanych, podczas których ustalił, że [...] i [...] zlikwidowali (wyburzyli) schody prowadzące z sieni do kondygnacji podziemnej (piwnicy i kotłowni) i w tym miejscu wykonali strop, zamurowali drzwi wejściowe na klatkę schodową, w kondygnacji podziemnej wyburzyli natomiast część ścianek działowych, ścianę nośną, wykonali podciąg, zdemontowali wewnętrzną stolarkę drzwiową, bez pozwolenia na budowę. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów ([...] i [...] ) obowiązek przedstawienia, w określonym w tym postanowieniu terminie, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną tych robót i ich zgodności z przepisami prawa, w celu doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem. W wyznaczonym terminie inwestorzy przedłożyli inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną sporządzoną przez mgr inż. [...] (członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa) w maju 2016 r., z której wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, nie naruszyły konstrukcji budynku, zaś do zakończenia planowanych prac w budynku pozostało wykonanie stalowego nadproża w ścianie wejściowej z klatki schodowej do mieszkania inwestorów. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją z [...] maja 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nałożył na [...] i [...] obowiązek wykonania robót budowlanych (stalowego nadproża w ścianie wejściowej z klatki schodowej do mieszkania nr [...]), zgodnie ze złożonym opracowaniem technicznym, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (w terminie do [...] lipca 2016 r.). W odwołaniu od tej decyzji [...] (współwłaścicielki lokalu nr [...]) zarzuciły organowi niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i całkowite pominięcie, że na skutek wykonanych robót budowlanych skarżące zostały pozbawione dostępu do instalacji znajdujących się w kondygnacji podziemnej. Odwołujące się podkreśliły, że zgodnie z § 3 umowy o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej, jakiekolwiek zmiany we wspólnej instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania znajdujących się w nieruchomości wspólnej, wymagają zgody właścicieli obu wydzielonych lokali mieszkalnych. [...] stwierdziły, że organ wydając decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, zupełnie pominął, że inwestorzy nie dysponują ich zgodą na roboty budowalne w częściach wspólnych budynku. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r. inwestorzy wystąpili do sądu z wnioskiem o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nieprawidłowo wydał decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, mimo że ich zażalenie na postanowienie z [...] kwietnia 2016 r nie zostało jeszcze rozpoznane. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo umożliwił inwestorom doprowadzenie spornych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 50 i art. 51 prawa budowlanego). Odnosząc się do odwołania podniósł, że inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Roboty budowlane zostały bowiem wykonane wyłącznie w pomieszczeniach należących do inwestorów (na parterze) oraz w piwnicy budynku którą na mocy umowy z [...] grudnia 2013 r. otrzymali do wyłącznego korzystania. Ponadto zgodnie z treścią księgi wieczystej dla tej nieruchomości (nr [...] ) do części wspólnej po wyodrębnieniu lokali (nr [...] i nr [...]) należą : fundamenty budynku, mury zewnętrzne, mury konstrukcyjne, dach, kominy i inne części budynku, wszelkie urządzenia do użytku właścicieli lokalu (urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe i oświetleniowe). Zdaniem organu, sporne roboty budowlane nie dotyczyły żadnego z tych elementów, a w związku z tym nie wymagały zgody skarżących. Ponadto prace budowlane nie ingerowały w instalację gazową i centralnego ogrzewania. [...] w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły organowi przede wszystkim naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo że inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dokonał nieprawidłowej wykładni umowy o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej i w konsekwencji niezasadnie przyjął, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane (zamurowanie drzwi wejściowych z sieni do piwnicy, likwidacja schodów żelbetonowych do kondygnacji podziemnej i wykonanie w tym miejscu stropu) nie były prowadzone w częściach wspólnych nieruchomości, ponieważ były wykonywane wyłącznie w pomieszczeniach na parterze należących do inwestorów oraz w kondygnacji podziemnej, którą posiadali do wyłącznego korzystania na mocy zawartej umowy. Według skarżących wymienione w księdze wieczystej (dział I-O) elementy części wspólnych nieruchomości nie są wymienione wyczerpująco, o czym świadczy zawarty zwrot : "i inne części budynku". Do nich zalicza się właśnie drzwi z sieni na klatkę schodową oraz schody prowadzące do kondygnacji podziemnej. Z księgi wieczystej wynika ponadto, że częściami wspólnymi są także wszelkie urządzenia do użytku właścicieli lokali (w tym urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe, oświetleniowe). Skoro te instalacje znajdują się w piwnicy, to niewątpliwie skarżące powinny mieć możliwość dostania się do tych części wspólnych przez drzwi z sieni na klatkę schodową oraz schody. Oznacza to, że sporne roboty budowlane były czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.) w zw. z art. 19 i art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i w związku z tym wymagały zgody właścicieli wszystkich wyodrębnionych lokali. Ponieważ inwestorzy nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane zasadne było wydanie decyzji o nakazaniu doprowadzenia części wspólnych budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), nie zaś decyzji o nałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: a) pozwu skarżących z [...] czerwca 2016 r. o przywrócenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i zaniechanie dalszych naruszeń (art. 222 § 2 i art. 206 k.c.), b) postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] (Wydział I Cywilny) z [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia, z którego wynika, że sąd udzielił powódkom zgody na wyburzenie na parterze budynku ściany wmurowanej w miejsce drzwi łączących sień z zamurowanymi i wyburzonymi uprzednio schodami oraz umieszczenie tymczasowego zejścia do piwnicy celem zapewnienia dostępu do instalacji gazowej i c.o., c) umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokali (akt notarialny z [...] listopada 1961 r.), na okoliczność, że z chwilą wyodrębnienia lokali nr [...] i [...] klatka schodowa stała się częścią nieruchomości wspólnej stanowiącej przedmiot współwłasności w równych częściach właścicieli lokalu nr [...] i [...] (§ 2 pkt c aktu notarialnego), d) inwentaryzacji budynku mieszkalnego oraz rzutu parteru tego budynku na okoliczność, że wykonane roboty budowlane w postaci zamurowania drzwi z sieni na klatkę schodową wraz z likwidacją schodów prowadzących do piwnicy zostały wykonane w części nieruchomości wspólnej, która nie została oddana inwestorom do wyłącznego korzystania, jak również na okoliczność, że wskutek tych prac skarżące zostały pozbawione dostępu do instalacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] grudnia 2016 r. skarżące podtrzymały swoje stanowisko. Podkreśliły, że właściciele lokalu nr [...] nie mieszkają na stale w tym lokalu, w związku z tym od trzech miesięcy są pozbawione dostępu do instalacji gazowej i c.o. (nie mogą ich uruchomić, wyłączona jest też woda). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie spór między skarżącymi a organami nadzoru budowlanego dotyczy tego, czy zachodziły podstawy do wydania decyzji o nakazaniu inwestorom doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, mimo że na te roboty nie posiadali zgody współwłaścicieli lokalu nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że organ budowlany powinien w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1358/16, lex nr 2323440). Zgodnie z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego nieruchomością na określony cel budowlany (por. wyroki : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 153/08, lex nr 509824, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 587/11, lex nr 1053162). Umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tylko w zakresie przewidzianym w tej umowie, a więc z umowy zawartej pomiędzy stronami powinno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, na co właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja, wyraża zgodę. Trzeba dodać, że tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być jednoznaczny, niewątpliwy, nie może być dorozumiany (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Po 1033/99, niepubl.). W świetle tych ustaleń stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może być uznane za prawidłowe. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości że sporne roboty budowlane były wykonywane w części wspólnej budynku, którą inwestor otrzymał, na podstawie umowy zawartej między współwłaścicielami budynku do wyłącznego użytku (korzystania). Świadczy o tym m. in. treść umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokali (akt notarialny z [...] listopada 1961 r.). Wynika z niego, że w budynku zostały wyodrębnione dwa lokale (nr v i nr [...]), a pozostałe jego części (klatka schodowa) stała się częścią nieruchomości wspólnej. Ponadto zgodnie z treścią księgi wieczystej dla tej nieruchomości (nr [...]) do części wspólnej po wyodrębnieniu lokali (nr [...] i nr [...]) należą : fundamenty budynku, mury zewnętrzne, mury konstrukcyjne, dach, kominy i inne części budynku, wszelkie urządzenia do użytku właścicieli lokalu (urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe i oświetleniowe). Należy przypomnieć, że roboty budowlane zostały wykonane w pomieszczeniach należących do inwestorów (na parterze) oraz w piwnicy budynku którą na mocy umowy z [...] grudnia 2013 r. otrzymali do wyłącznego korzystania. Uprawnienie do wyłącznego korzystania nie obejmuje jednakże prawa do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, a do takich należą niewątpliwie czynności polegające na prowadzeniu prac budowlanych (przebudowie) części wspólnej budynku. Ma podejmowanie takich działań konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli (199 k.c.). Inwestorzy takiej zgody nie posiadali i dlatego wydana decyzja narusza zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim bowiem organy nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nie przeprowadziły dowodów wnioskowanych przez skarżącą służących wyjaśnieniu zarówno zakresu prowadzonych robót, jak i tytułu prawnego i zakresu uprawnień inwestora do korzystania z objętej inwestycją części wspólnej nieruchomości. W konsekwencji dopuściły się naruszenia przepisów prawa budowlanego przewidujących wymaganie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy w z. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).