VII SA/Wa 227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2006r. roku nr [...] znak: [...] I [...] wydaną w trybie art.149 § 3 w związku z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41 poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 142 poz.1592 z późn.zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. M. i M. M., złożonego w dniu 3 kwietnia 2006r. z późniejszymi uzupełnieniami o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji – zespołu mieszkaniowego "[...]" część I i II, na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...]/ powstałych po podziale działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. N. i ul. R. w W. – odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi Prezydenta W: - nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" – część I – 4 budynki mieszkalne z garażami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...] z obrębu przy ul. N. [...] i ul. R. w W. oraz - nr [...] z dnia [...]sierpnia 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" – część II - budynek mieszkalny z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N.w W. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu [...] kwietnia 2006r. A. M. i M. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w/w sprawie, który uzupełnili w dniu 28 czerwca 2006r. podnosząc że "jako właściciele sąsiedniej nieruchomości /działka nr ew. [...] z obrębu [...] zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, bowiem nie zostali zawiadomieni o wszczętym i prowadzonym postępowaniu w sprawie i podjętej decyzji". Dalej organ w uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż w dniu wydania obu decyzji zezwalających na budowę w/w inwestycji właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] było W., które brało udział jako strona w postępowaniu. Tak więc, zdaniem organu w postępowaniu w sprawie wydania w/w decyzji nie zostały naruszone prawa osób, które były właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Ponadto w dniu [...] lutego 2006r. Starosta P. decyzją nr [...] orzekł zwrot nieruchomości położonej przy ul. R. w W., stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] na rzecz A. M. i M. M., którzy złożyli odwołanie do Wojewody [...] w dniu 28 lutego 2006r. A zatem decyzja o zwrocie nieruchomości nie jest prawomocna, co zostało potwierdzone pismem z dnia 1 czerwca 2006r. Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych Urzędu Wojewódzkiego w W. Organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że tylko ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do wpisu prawa własności w księdze wieczystej, a zatem A. M. i M. M. w dalszym ciągu nie mają przymiotu strony w postępowaniu. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 roku odwołanie do Wojewody [...] złożyli A. M. i M. M . Wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006r. w całości i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. W swoim odwołaniu wskazali na fakt, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiła własność S. K., którego spadkobiercami są odwołujący się A. M. i M.M.. Działka ta wchodziła w skład nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] stycznia 1976r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego U. P.. Odwołujący zaznaczyli, iż wniosek o jej zwrot, został rozstrzygnięty po 10 latach i dotyczy tylko części przedmiotowej działki – na mocy decyzji Starosty Pi. z dnia [...] lutego 2006r. nr [...]. A. M. i M. M. w odwołaniu wskazali, iż w ramach inwestycji "[...]" działka o nr ew. [...] straciła w sposób znaczący na wartości, nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania i stała się bezużyteczna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. znak: [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 roku. Zdaniem Wojewody [...] bezspornym jest fakt, że według stanu na dzień [...] lipca 2005r. tj. na dzień wydania decyzji władającym działką o nr ew. [...] o udziale 1/1 był Urząd W. co wynika z wypisu z rejestru gruntów. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. M. i M. M . Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż ich zdaniem Wojewoda [...] niezbyt wnikliwie rozpatrzył sprawę, nie rozważył wszystkich faktów i okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. A. M. i M. M. czują się uczestnikami tegoż postępowania, gdyż wydane w jego toku decyzje naruszają ich uprawnienia i interesy. Skarżący zwracają uwagę na fakt że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Starosty P. o zwrocie działki nr [...] nie jest prawomocna i postępowanie administracyjne toczy się nadal gdyż Wojewoda [...] ją uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. A. M. i M. M. podkreślają fakt pozostawienia ich niewielkiej działki nr [...] poza zainteresowaniem inwestora wznoszącego wielkie osiedle na nieruchomości sąsiedniej co godzi w ich uzasadnione interesy prywatne i społeczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której przedstawił prawne motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2007r. oddalił skargę A. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 25 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1453/07, uchylił wyrok z dnia 10 maja 2007r. i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Już na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż zgodnie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto stosownie do treści art. 153 ww. ustawy ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1453/07, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego wyroku kwestionowana w trybie wznowienia postępowania decyzja dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w 1975r., o której zwrot ubiegają się skarżący, przyjąć zatem należało, że prawo wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości zbędnej dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu jest równoznaczne z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 kpa. W ocenie Sądu II instancji w pojęciu "właściciel nieruchomości użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mieszczą się nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności tej nieruchomości ale i osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji powtórnie orzekając w niniejszej sprawie będąc związane ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego winny również rozważyć i wykazać bezspornie czy skarżący posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyznanie bowiem w wyroku z dnia 25 listopada 2008r., iż skarżący należą do kręgu osób wymienionych przez powołany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie oznacza automatycznie, iż posiadają oni interes prawny. Należy mieć na względzie, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenia kręgu występujących w nim stron. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Ponadto w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Wskazać ponadto należy, iż z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, czy wniosek o wznowienie postępowania został w niniejszej sprawie złożony w wymaganym terminie. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 kpa. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiło by rażące naruszenie prawa, jako godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracji w toku orzekania, do kwestii tej nie odniosły się wcale a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie terminu złożenia przedmiotowego wniosku. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).