VII SA/Wa 227/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. R. i T. R. oraz M. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz solidarnie K. R. i T. R. oraz M. S. i M. S. kwotę 714 zł (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].09.2016 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nakazującej współwłaścicielom [...], [...], [...] i [...] rozbiórkę zjazdu z drogi gminnej na działkę nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę prawną weryfikowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że z ulicy [...] w [...] na działkę nr ewid. [...] obr [...] (nad [...]) wykonany został zjazd bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 października 2013 r. ustalono, że zjazd istniał przed rozpoczęciem budowy na ww. działce budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], działając w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na właścicieli obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Zobowiązani nie przedstawili wymaganych dokumentów więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nakazał właścicielom rozbiórkę ww. obiektu budowlanego zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane. Organ wskazał, że w sprawie prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego stanowi konsekwencję jego budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do uznania, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2014 r. wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa. Ww. decyzja nie jest też obarczona żadną z pozostałych wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności analizowanego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] i [...] a także [...] i [...] wnosili o uchylenie decyzji organu i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego 1. art. 7, 77 oraz 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, mającą istotny wpływ na wynik subsumcji do normy z art. 156 § 1 kpa zgodnie z wnioskiem strony, a polegającą na błędnym przyjęciu, iż: a) strony są właścicielami działki nr [...]na której dokonano samowolnego wzniesienia wyjazdów z drogi gminnej, co następnie doprowadziło do błędnego ustalenia podstawy prawnej w art. 52 prawa budowlanego, jako możliwego do zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zakresie w jakim decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, iż strony nie dokonały samowoli budowlanej oraz nie są właścicielami działki na której zrealizowano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia, co nie dawało podstaw organowi - PINB w [...] do wydania decyzji w oparciu o art. 52 prawa budowlanego, ze względu na nie wystąpienie żadnej przesłanki tam wskazanej. II. przepisów prawa materialnego 3. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię w stanie sprawy nie przystającym do przywołanych przez GINB oraz WINB orzeczeń sądowych i zastosowanie wykładni wskazującej na element własności nieruchomości na której doszło do samowoli budowlanej pomimo tego, iż strony nie są właścicielami działki na której doszło do wzniesienia zjazdów - jak w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] – a zjazdy jedynie w części zostały wzniesione na ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a należało uznać za uzasadnione. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki oraz w skardze do Sądu podnosili, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna zostać skierowana do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej i powoływali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stosowania art. 52 prawa budowlanego. Wywodzili, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej powinien być inwestor, mimo że nie jest właścicielem nieruchomości (np. wówczas, gdy inwestor działał bez zgody, wiedzy obecnego właściciela nieruchomości). Przepis art. 52 prawa budowlanego stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych m. in. w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (o nakazie rozbiórki). Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji które jest nadzwyczajnym sposobem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Jego istotą nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Nie oznacza to jednak, że organy są zwolnione od poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych, zwłaszcza wówczas, gdy te ustalenia mają istotny wpływ na zastosowanie prawa. Błędne ustalenia faktyczne mogą bowiem doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa, kwalifikującego się jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podnoszona przez skarżących okoliczność, że skarżący nie są współwłaścicielami całego terenu na którym znajduje się zjazd z drogi gminnej powinna być wyjaśniona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] lipca 2014 r. o nakazie jego rozbiórki. Trzeba bowiem przypomnieć, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt4 k.p.a.). Podnoszone natomiast w skardze zarzuty, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna być skierowana w pierwszej kolejności do inwestora (co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w treści art. 51 prawa budowlanego, który wymienienia podmioty zobowiązane do poniesienia kosztów rozbiórki w określonej kolejności, umieszczając na pierwszym miejscu inwestora. Wśród tych podmiotów jest też właściciel nieruchomości. Z tego przepisu nie wynika wprost, że obowiązki w nim określone mogą być nakładane wyłącznie w kolejności tam wymienionej. Co prawda orzecznictwo sądowe przyjmuje, że w pierwszej kolejności decyzję należy skierować do inwestora (sprawcy samowoli), niemniej jednak to stanowisko jest kwestią wykładni prawa, a nie jasnego brzmienia tego przepisu. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo sądowe określające przesłanki uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, trzeba przypomnieć, że ten warunek rażącego naruszenia prawa uznaje się za spełniony, jeżeli decyzja jest oczywiście, wyraźnie, "na pierwszy rzut oka" sprzeczna z brzmieniem przepisu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W rozpatrywanym przypadku taka wyraźna sprzeczność nie zachodzi, ponieważ jak powiedziano, z przepisu tego nie wynika bezpośrednio i bezspornie, ze obowiązki w nim określone mogą być nakładane na podmioty według kolejności tam wymienionej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).