VII SA/Wa 2274/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "P." w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię Budowlano Mieszkaniową "P." w W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na skutek pisma A. H. z dnia [...] listopada 2015 r., wskazującego na potrzebę skontrolowania robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. D.w W., w dniu 2 lutego 2016 r. inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonał kontroli ww. nieruchomości. W protokole z tej czynności zapisano, że na ww. nieruchomości wykonano m. in. utwardzone miejsca postojowe wzdłuż budynku, podwójne oraz pojedyncze – w odległości odpowiednio od 3,0 do 4,14 m oraz od 2,0 do 2,75 m od tego budynku; inwestorem jest Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "P."; wskazane roboty zakończono w październiku/listopadzie 2015 r., nie zgłaszano ich do organu architektoniczno-budowlanego. Pismem z dnia 23 lutego 2016 r. PINB [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. D. w W., w ramach których wykonano m. in. miejsca postojowe. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nałożył na Spółdzielnię Budowlano Mieszkaniową "P." obowiązek rozbiórki miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. (wzdłuż budynku mieszkalnego). W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że wobec brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego wykonanie robót związanych z budową miejsc postojowych na ww. nieruchomości nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Jednak usytuowanie przedmiotowych miejsc nie może naruszać przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Tymczasem usytuowanie ww. miejsc postojowych narusza § 19 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia, poprzez niezachowanie odległości w tym przepisie uregulowanej (w przypadku do 4 stanowisk włącznie – 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym), a to obligowało do podjęcia działań w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na brak możliwości doporowadzenia wykonanych miejsc do stanu zgodnego z prawem, należało orzec ich rozbiórkę. W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez Spółdzielnię Budowlano Mieszkaniową "P." w W. Zakwestionowano w nim ustalenia organu co do wykorzystywania wykonanego utwardzenia terenu jako miejsca postojowe. W uzupełnieniu odwołania wskazano natomiast na zmianę stanu faktycznego, która winna być uwzględniona w sprawie. Powołano się na regulamin parkowania pojazdów na terenie posesji przy ul. D. w W. oraz użytkowania podwórza obowiązujący od dnia 1 grudnia 2015 r. wraz załącznikiem i wskazano, że miejsca przewidziane w ww. regulaminie na postój samochodów aktualnie przeznaczone są na donice z zielenią i nie pełnią już pierwotnej funkcji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...] WINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał ocenę dokonaną przez ten organ, a w odniesieniu do argumentacji odwołania podał, że to czy utwardzony teren stanowi miejsce postojowe dla samochodów osobowych świadczy sposób jego użytkowania i jego wydzielenie w określony sposób (w niniejszym przypadku poprzez utwardzenie terenu wzdłuż budynku). Odnosząc się do uzupełnienia odwołania organ stwierdził, że pozostaje ono bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] skarżąca – Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "P." w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 15, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ II instancji pomimo jej wniosku nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, nie dokonał samodzielnie żadnych ustaleń opierając swoje rozstrzygnięcie w istocie na wynikach postępowania przed organem I instancji, podczas gdy przeprowadzenie choćby oględzin nieruchomości wykazałoby, że parkowanie samochodów wzdłuż budynku mieszkalnego jest niemożliwe, a utwardzony przez skarżącą teren pełni funkcję chodnika z zielenią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a dla prawidłowego załatwienia sprawy Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale też decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, rację ma skarżąca podnosząc, iż organ II instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., nie przeprowadzając wyczerpującego postępowania dowodowego (w ramach art. 136 k.p.a.), choć w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. strona wskazała na okoliczności, które przemawiały za uzupełnieniem zgromadzonych dowodów. Argumenty podniesione w tymże piśmie zostały jednak przez organ II instancji w istocie pominięte; organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji krótko wskazał bowiem, iż nie mają one wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy; zaniechał w efekcie uzupełnienia postępowania i ograniczył się do wskazania na ustalenia organu I instancji. Z takim stanowiskiem i zachowaniem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. I tak, zauważyć należy, że z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Za niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku należy uznać przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen, czy analiz, i bez wyczerpującego odniesienia się do argumentacji strony podniesionej w postępowaniu odwoławczym. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego także przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów na tym etapie postępowania. Podnieść w kontekście powyższego trzeba, iż postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], dotyczyło robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych wzdłuż budynku mieszkalnego. Nakaz rozbiórki w I instancji został orzeczony z uwagi na ich usytuowanie niezgodne z § 19 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Stwierdzono bowiem, że wykonane miejsca postojowe (podwójne i pojedyncze), są w odległości bliższej niż wymagana ww. przepisem. Uznano jednocześnie, że skoro nie ma innej możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to należy zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczności podane w ww. piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania wskazywały natomiast na to, że utwardzenie terenu pełniące pierwotnie funkcję miejsc postojowych, nie jest już w ten sposób użytkowane – obecnie pełni funkcję chodnika z zielenią. W ocenie Sądu, okoliczność ta powinna zostać w toku niniejszego postępowania zweryfikowana. W sytuacji bowiem ustalenia, iż utwardzenie terenu wykonane wzdłuż budynku mieszkalnego nie stanowi już wydzielonego miejsca postojowego, nie sposób twierdzić, że wykonane w tym zakresie roboty nadal naruszają ww. § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że konieczne jest w związku z tym utrzymanie orzeczonego w I instancji nakazu rozbiórki. Sąd zauważa przy tym, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania objętego tym postępowaniem obiektu budowlanego, o ile może ona doprowadzić ten obiekt i wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 693/15). Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż postępowanie dotyczące utwardzenia terenu wykonanego wzdłuż budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. D.w W., winno być powtórzone. W ramach tego postępowania konieczne jest ponowne przeprowadzenie kontroli nieruchomości i ustalenie sposobu użytkowania przedmiotowego utwardzenia. W sytuacji ustalenia, iż nie jest wykorzystywane jako miejsca postojowe, należy przyjąć, że brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Biorąc zaś pod uwagę, że ani wykonanie miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie ani utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia (v. art. 29 ust. 1pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego), kontynuowanie postępowanie w sprawie i wydanie decyzji merytorycznej należy uznać za bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd wziął pod uwagę wniosek zawarty w skardze, wysokość wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd wziął pod uwagę także uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa przyjmując tym samym, iż koszty zastępstwa procesowego w sprawie wyniosły 497 zł.