VII SA/Wa 2277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi S. i W. Spółka Jawna w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu jako żywności produktów nie będących żywnością I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej S. i W. Spółka Jawna w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 2277/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 201 Or. Główny Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania firmy S. i [...] Spółka jawna z siedzibą w W. - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 201 Or., którą organ - działając w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28.01.2002r. - wymierzył firmie S. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wprowadzanie do obrotu jako żywność produktów niebędących żywnością. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.2010 r.: Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie w wyniku przeprowadzenia tematycznej kontroli sanitarnej w firmie S. K. i [...] Spółka jawna z siedzibą w W. działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymierzył firmie S. karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Podstawą do zastosowania art. 103 ust. I pkt. 2 było nieprzestrzeganie wymagań określonych w art. 3 ust. 1 i 46 ustawy oraz art. 2 ustawy prawo farmaceutyczne z dnia 6 września oraz art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 178/2002 z dnia 28.01.2002. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzenia kontroli tematycznej w firmie S. w dniu 15.07.2010 r. stwierdzono, że produkty "[...]" i "[...]" wprowadzone do obrotu jako środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego są w istocie, ze względu na skład, zgodnie z opiniami Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów z dnia [...].02.2010 r. produktami leczniczymi. W wyniku powyższej kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie o nałożenie kary pieniężnej. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się szczegółowo do składu produktów będących przedmiotem niniejszego postępowania i jednoznacznie stwierdził, że spełniają one kryteria produktu leczniczego zawarte w art. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Na podstawie tego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. stwierdził, że przedstawiony stan faktyczny spełnia znamiona art. 46 ust. 1 ustawy, gdyż wprowadzenie produktów "[...]" i "[...], [...]" jako środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, gdy w istocie mają one inną charakterystykę, wprowadza konsumenta w błąd. Ponadto w/w produkty w ocenie organu I instancji nie spełniają wymagań art. 3 ust. 1, gdyż w związku z przedstawionymi powyżej okolicznościami organ uznał, że nie można uznać ich za żywność i nałożył na firmę S. karę na podstawie art. 104 w związku z art. 103 ust. 1 pkt. 2. W piśmie z dnia 09.10.2010 r. firma S. odwołała się od w/w decyzji i wniosła o uchylenia decyzji w całości. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy wskazał, że organ nie zgodził się z twierdzeniami odwołującej się spółki, iż produkty te mogą być wprowadzone do obrotu, albowiem art. 6 zezwala na wprowadzenie do obrotu produktów spożywczych nawet jeżeli nie spełniają one wymogów ustawowych. Wskazując, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy środki niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wprowadzających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzone do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, że w tym przypadku zastosowanie będzie miał art. 16 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., który stanowi, że etykietowanie żywności nie może wprowadzać konsumenta w błąd. Organ podkreślił także, że do produktów "[...]" i "[...]" nie mają zastosowania przepisy art. 6 ust. 3 pkt. 1, który stanowi, iż dopuszcza się do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środki spożywcze niespełniające wymagań, o których mowa w ust. 2, jeżeli zostały wyprodukowane lub wprowadzone do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej zgodnie z prawem tego państwa pod warunkiem, że nie stanowią zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi Firma S. powołała się również na zasadę swobodnego obrotu towarów i usług gwarantowanych przez traktaty WE. Organ zwrócił uwagę, że zasada ta jest normą ogólną natomiast art. 16 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. uznaje się za przepis szczegółowy. W związku z powyższym twierdzenie, aby decyzja wydana na podstawie art. 16 w/w rozporządzenia nie była zgodna z zasadą swobodnego przepływu towarów jest błędne. Firma S. w odwołaniu nie zgodziła się również z opinią, iż w/w produkty nie są produktami żywnościowymi, organ uznał jednak, że nie widzi podstaw do podważenia w/w opinii. Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Nr 178/2002 Parlamentu i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. firma S. jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, co skutkuje koniecznością zapewnienia przez nią zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla prowadzonej działalności. Jako bezzasadny organ uznał zarzut skarżącej, że wykonała ona decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] .08.2010 r. i zaprzestała wprowadzania do obrotu zakwestionowanych produktów. Firma S. podkreśliła, iż zostało to potwierdzone protokołem kontroli z dnia [...].09.2010 r. Organ wskazał, że niniejsze postępowanie nie dotyczy decyzji z dnia [...].08.2010 r. nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium RP oraz zaprzestanie wprowadzania do obrotu w/w produktów. Odwołanie dotyczy decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...].09.2010 r., który ukarał firmę S. karą 5000 zł. Organ dokonał tego w wyniku postępowania, o wszczęciu którego firma S. została poinformowana pismem z dnia [...].08.2010 r. W związku z powyższym zachowanie firmy S. polegające na wprowadzeniu do obrotu w/w produktów należy uznać za wypełniające przesłanki art. 103 ust. 1 pkt. 2. Powyższy przepis obliguje uprawniony organ do nałożenia kary, w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w w/w przepisach. Przepisy ustawy nie dają natomiast organowi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Biorąc powyższe pod uwagę, cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz treść art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie i należało wymierzyć przedsiębiorcy karę pieniężną. Organ przypomniał także odnosząc się do zarzutów odwołania, że stosownie do treści art. 103 ust. 1, który daje samodzielną podstawę do określenia wysokości kary bez konieczności odwoływania się do art. 103 ust. 2 pkt. 1 i ustalania wartości brutto zakwestionowanego środka spożywczego kara wymierzona przez organ może osiągnąć wysokość do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Stosownie do treści takiego komunikatu maksymalnie kara wymierzona na podstawie cytowanego wyżej przepisu może osiągnąć wysokość 93.088,88 zł. W niniejszej sprawie organ wymierzył przedsiębiorcy karę w wysokości 5000 zł, co bezsprzecznie oznacza, że zastosował zasadę miarkowania kary. Natomiast wysokość, w jakiej ją wymierzył znajduje się w dolnych jej granicach i jest to kara adekwatna do okoliczności omawianej sprawy i naruszenia podstawowych przepisów prawa żywnościowego. S. K. i wspólnicy Spółka jawna z siedzibą w W. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].11.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 103 ust. 2 oraz 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia albowiem organ I instancji ustalając wysokość kary pieniężnej nie wziął pod uwagę ani nie dokonał należytej oceny stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia ani dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym co stanowi niezbędny warunek do wymierzenia kary. Decyzja powinna mieć charakter indywidualny a zatem tylko właściwe rozpoznawanie sprawy na podstawie konkretnych zdarzeń gwarantuje podmiotowi ochronę jego praw. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom organu winien mieć zastosowanie do ustalenia wysokości kary art. 103 ust. 2 pkt. 1. W opinii Spółki organy sanitarne nałożyły na skarżącą spółkę karę pieniężną zbyt wcześnie, bez oczekiwania na zakończenie się postępowania dotyczącego możliwości wprowadzenia do obrotu środków [...] i [...], którego zwykły tryb zakończył się dopiero decyzja wydaną dnia [...].11.201 Or. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawą prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia był art. 103 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (DZ.U. nr 171, poz. 1225 ze zm.), zgodnie z którym kto (...) wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". A zatem podstawową przesłanką, która musi zostać spełniona, aby powstał po stronie organu obowiązek wymierzenia kary pieniężnej jest stwierdzenie, że podmiot, którego dotyczy postępowanie wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością. Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie - w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy to jest w dniu [...].11,2010r. - w obrocie prawnym pozostawała decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 11.2010r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 08.201 Or. nakazującą wycofać z obrotu na terytorium RP produkt [...] + i [...] oraz zaprzestania wprowadzania tych produktów do obrotu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uznał, iż wymienione produkty spełniają definicję produktu leczniczego i dlatego nie mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty żywnościowe. Decyzją tą i zawartymi w niej ustaleniami i oceną prawną co do tego, że kwestionowane produkty nie są żywnością związany był organ nakładający na spółkę S. karę pieniężną. Nie pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 81/11 WSA w Warszawie uchylił decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WSA wskazał m.in., że organy sanitarne powinny w sposób niebudzacy wątpliwości ustalić czy dany produkt jest produktem leczniczym czy środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia. Powyższe nie zostało przez organ wyjaśnione w sposób należyty. Wskazuje to, że wprawdzie w dacie wydawania kontrolowanej decyzji brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem był nakaz wycofania z obrotu spornych produktów jednakże w dacie orzekania przez Sąd zaistniała okoliczność, która daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 §1 pkt. 8 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. A zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].11.2010r., którą organ ocenił, że wprowadzone do obrotu produkty nie są żywnością skutkowałoby wznowieniem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji to jest dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Ta ostatnia decyzji jest bowiem ściśle związana z decyzją będącą przedmiotem kontroli przez WSA w sprawie VII SA/Wa 81/11. Z tych względów niezależnie od zasadności zarzutów skargi, co do tego czy produkty [...] + i [...] mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty żywnościowe decyzję nakładającą karę pieniężna należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozstrzygniecie niniejszej sprawy będzie uzależnione od treści rozstrzygnięcia, które zostanie wydane przez Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego na skutek ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...].08.201 Or. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 103 ust. 2 i 104 ust. 2 w/w ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z treścią pierwszego z w/w przepisów w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt. 1-3 wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu, jako żywność; Jednocześnie art. 104 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wbrew twierdzeniom organu przepis art. 103 ust. 2 będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie Ustawodawca w ust. 1 omaw. przepisu wprowadził ogólną zasadę określającą wysokość kary, która może być wymierzona za popełnienie deliktów wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie wprowadził dodatkowe ograniczenia, co do wysokości tych kar wymienione ust. 2 tego przepisu. Innymi słowy wykładnia językowa omaw. przepisu prowadzi do wniosku ze organ stwierdziwszy popełnienie deliktu, o której mowa w pkt. 1-3 ust. 1 art. 103 wymierza karę w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", jednakże nie wyższą niż pięciokrotna wartość brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością. Natomiast w przypadku, gdy wartość zakwestionowanej ilości produktu byłaby wyższa niż określona w ust. 1 organ ma możliwość wymierzenia kary do wysokości określonej w ust. 1. Zaskarżoną decyzją organ wymierzył karę 5000 zł jednakże w żaden sposób nie zbadał czyjej wysokość nie narusza zasad określonych w ust. 2 omaw. przepisu. Nie zostało wszak wyjaśnione w żaden sposób jaka była wartość zakwestionowanego produktu. Dodatkowo należy zauważyć, że niezależnie od zasad określonych w ust. 1 i 2 ustawodawca określił w art. 104 ust. 2 zasady określania wysokości kary. Tym samym wysokość środka represyjnego pozostawił swobodnemu uznaniu organu administracji. A zatem organ określając wysokość kary, nawet jeśli jest ona karą w dolnej granicy biorąc pod uwagę zasady określone w art. 103 ust. 1 (jak to wskazał organ) winien uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107§3 kpa. Zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczająco przekonującego uzasadnienia wysokości wymierzonej kary z uwzględnieniem przesłanek określonych w art.. 104 ust. 2 ustawy. Powyższe wskazuje zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem dodatkowo art. 107§3 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 i 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77§, 107 §3 kpa w zw. z art. 103 i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd stwierdził zaistnienie przesłanki, która mogłaby skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego a to skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji bez względu na to czy okoliczność ta ma wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. b i c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.