VII SA/Wa 2277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku adw. D. K., kuratora spadku po H. P. o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w sprawie ze skargi adw. D. K., kuratora spadku po H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Adw. D. K., kurator spadku po H. P., wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku. W skardze został także zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał w nim, że wykonanie decyzji przez kuratora stanowiłoby czyn stosowania przemocy bezprawnej, uznawany za przestępstwo i zagrożony karą na podstawie art. 191 § 1 kodeksu karnego. Kurator spadku nie dysponuje bowiem żadnymi środkami władczymi, które pozwalałyby zgodnie z prawem na zmuszenie osoby przebywającej w budynku do opuszczenia go i opróżnienia go z rzeczy. Działanie takie byłoby dopuszczalne jedynie na podstawie prawomocnego wyroku sądu, orzekającego eksmisję, a władnym wykonać to orzeczenie byłby jedynie komornik sądowy z ewentualną asystą funkcjonariuszy Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania aktu lub czynności ma przy tym charakter incydentalny wobec postępowania sądowego toczącego się na podstawie skargi na ostateczną decyzję administracyjną (akt lub czynność). Nie może więc zastępować orzeczenia zawierającego merytoryczną ocenę aktu ani też wpływać na treść np. poprzez wskazanie racji za określoną treścią orzeczenia. Ochrona strony lub uczestnika postępowania polegająca na wstrzymaniu wykonania aktu bądź czynności ma też charakter tymczasowy: trwa do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy sąd administracyjny (vide: B. Dauter, Komentarz do art. 61 [p.p.s.a.], w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX, wydanie 5., Warszawa 2013, s. 239-240). Zasadniczo zatem sąd oceniający zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinien się ograniczyć do sprawdzenia, czy zaistniała którakolwiek z dwóch przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Warunkiem bowiem wydania na podstawie powołanego przepisu postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W nauce prawa podkreśla się też, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty i nie może być uzupełniany w drodze wykładni rozszerzającej (B. Dauter, jak wyżej, s. 242; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5., LexisNexis, Warszawa 2012, s. 242). Konsekwentnie, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinno odnosić się do konkretnych wydarzeń bądź sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy, bądź jak się podkreśla w doktrynie w stosunku do strony lub innego uczestnika postępowania. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1624317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". W niniejszej sprawie, skarżący pełniący obowiązki kuratora spadku po zmarłej właścicielce zabudowanej nieruchomości wskazał na dwie okoliczności przesądzające o jego zdaniem o wadliwości zaskarżonej decyzji oraz o konieczności wstrzymania wykonania decyzji: (a) brak kompetencji (upoważnienia ale i obowiązku) kuratora do podejmowania działań polegających na przymuszeniu osoby przebywającej w budynku do opuszczenia go i opróżnienia go z rzeczy, a także (b) niebezpieczeństwo, że podjęcie się takich działań w celu wykonania zaskarżonej decyzji stanowiłoby czyn stosowania przemocy bezprawnej, uznawany za przestępstwo i zagrożony karą na podstawie art. 191 § 1 k.k. Pierwsza okoliczność, podobnie jak zawarte w skardze zarzuty odnoszące się do sposobu postępowania organów w sprawie, nie może być wzięta pod uwagę w incydentalnym postepowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, gdyż jak wskazano wyżej prowadziłoby to do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Natomiast druga okoliczność podniesiona przez wnioskodawcę w ocenie Sądu może już odpowiadać przesłance wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. Rozstrzygając sprawę ze skargi D. K. Sąd może podjąć jedno z dwóch rozstrzygnięć: stwierdzić dopuszczalność działania kuratora spadku w celu opróżnienia przedmiotowego budynku, albo uznać takie działania za prawnie niedopuszczalne. W pierwszym przypadku wykonanie przez skarżącego obowiązku nałożonego nań przez organ będzie działaniem lege artis. Natomiast w przypadku, gdy sąd stwierdzi niedopuszczalność działania kuratora spadku w celu przymusowego opróżnienia budynku, jego działanie okazałoby się bezprawne. Wówczas pojawia się ryzyko (jak mówi przepis: "niebezpieczeństwo") postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 191 § 1 k.k. Dla niniejszego postępowania nie ma znaczenia, czy prawdopodobieństwo odpowiedzialności karnej jest wysokie, czy niskie. Wystarczy, że twierdzenie o niebezpieczeństwie takim nie może być uznane za niedorzeczne. Wynika ono z obowiązujących przepisów prawa i prima facie mieści się w zakresie ich treści. Jednocześnie przedstawione ryzyko skarżącego może być uznane za "niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Już samo prowadzenie przeciwko skarżącemu, dodajmy: wykonującemu zawód adwokata, postępowania karnego, rodziłoby dla niego skutki, które mogłyby być trudne do odwrócenia (od utraty reputacji i zaufania klientów począwszy). Wskazanie zatem na drugą okoliczność uzasadnia zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. Użyte w tym przepisie słowo "niebezpieczeństwo" prowadzi do wniosku, że omawiana przesłanka możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest spełniona, gdy wnioskodawca wskaże choćby niewielkie, ale mające podstawę prawną, prawdopodobieństwo wystąpienia "trudnych do odwrócenia skutków". Oczywiście, Sąd wie, że wskazane przez wnioskodawcę przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, nie mogą ograniczać się do czystego, spekulatywnego wywodu i że powinny, w miarę możności być poparte dokumentami źródłowymi lub innymi dowodami. Doktryna zastrzega jednak, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zawsze podlega ocenie w świetle konkretnych okoliczności sprawy (vide: J.P. Tarno, jak wyżej, s. 228). W rozpatrywanej sprawie trudno jednak od skarżącego wymagać przedstawienia dokumentów poświadczających ewentualną przyszłą odpowiedzialność prawną. Fakt nadania przedmiotowej decyzji nakazującej opróżnienie budynku rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na jego stan techniczny, a przez to zagrożenie życia i zdrowia osób tam przebywających, w przekonaniu Sądu nie osłabia wniosku skarżącego, lecz przeciwnie, wzmacnia go, gdyż prawdopodobieństwo zaistnienia skutków działania skarżącego jako kuratora spadku zwiększa się. W postanowieniu z dnia 1 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GZ 770/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że "nadanie decyzji administracyjnej klauzuli natychmiastowej wykonalności nie ma wpływu na możliwość wstrzymania jej wykonania przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile wstrzymanie danej decyzji administracyjnej jest możliwe.". Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że skarżący przedstawił argument, który uzasadnia twierdzenie, że w razie wykonania przez niego zaskarżonej decyzji, zajdą w stosunku do niego trudne do odwrócenia skutki. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.