VII SA/Wa 2286/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. G. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2024 r. znak DOR.7100.201.2024.URA w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. G. w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy), decyzją z dnia 24 lipca 2024 r., znak: DOR.7100.201.2024.URA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] przy ul. [...] w K. (dalej także: "Wspólnota [...]", "Skarżąca") – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "M. WINB", "organ wojewódzki") z [...] maja 2024 r. nr [...] Do wydania decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. (dalej także: "PINB", "organ powiatowy"), decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], nakazał Wspólnocie [...] wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających wobec stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku frontowego i oficyn bocznej i tylnej przy ul. [...] w K., w zakresie wspornikowych galerii i ganków zewnętrznych, istniejącej nadbudówki w poziomie II piętra oficyny tylnej, elementów drewnianych więźby dachowej oraz pokrycia dachu, stropów, kominów oraz rynien i rur spustowych, mogącego powodować wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia, poprzez wykonanie robót budowlanych likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa i zabezpieczających wskazanych w opracowaniu pn.: "Ekspertyza techniczna określająca nieprawidłowości stanu technicznego nieruchomości przy ul. [...] w K." zawierającym zalecenia wykonawcze w zakresie prawidłowej i bezpiecznej pracy wspornikowych galerii i ganków zewnętrznych, istniejącej nadbudówki w poziomie Il piętra oficyny tylnej, elementów drewnianych więźby dachowej oraz pokrycia dachu, stropów, kominów, rynien i rur spustowych dla budynku przy ul. [...] w K., opracowanym w styczniu 2020 r., oraz w opracowaniach pn.: "Aneks nr 1" i "Aneks nr 2" opracowanych w lipcu 2020 r. przez dr inż. S. K. i dr inż. W. B. tj.: 1. wykonanie w obrębie podwórza wewnętrznego, tymczasowego rusztowania podpierającego wspornikowe galerie i ganki zewnętrzne z elementów drewnianych 14 x 14 cm w układzie słupowo-belkowym w rozstawie 3 m x 1 m. Pomosty robocze należy wykonać z deskowania gr. 32 mm. Układ należy stężyć przestrzennie, poprzez wykonanie zastrzałów w polach skrajnych. Rusztowanie należy układać na belkach podwalinowych 16 x 16 cm. 2. wykonanie podstemplowania stropów zgodnie z pkt 8c ww. opracowania 3. wykonanie w obrębie posadzki podwórza spadków o nachyleniu minimum 1% zapewniających spływ do kratki ściekowej oraz zabezpieczenie zaprawą spękań w posadzce podwórza; 4. usunięcie poluzowanych fragmentów blachy nad "nadbudówką" w poziomie Il piętra oficyny i wykonanie w tych miejscach tymczasowego pokrycia z papy na deskowaniu; 5. zabezpieczenie ścian piwnic oraz ścian fundamentowych poprzez wykonanie izolacji pionowej z folii kubełkowej Delta MS-20 układanej na zakład; 6. zabezpieczenie poprzez iniekcję ciśnieniową rys i rozspojeń w ścianach murowanych: o rozwartości powyżej 2,0 mm modyfikowanym zaczynem cementowym, o rozwartości poniżej 2,0 mm mikrocementem; 7. zabezpieczenie elementów drewnianych więźby dachowej oraz pokrycia dachu; 8. przemurowanie kominów oraz czapek na kominach, cegłą ceramiczną pełną układaną na zaprawie cementowej a następnie otynkować; 9. udrożnienie i uszczelnienie oraz uzupełnienie rynien i rur spustowych i obróbek blacharskich (...). Jednocześnie w decyzji zakazano "użytkowania galerii w poziomie I i Il piętra oraz balkonu dostępnego w lokalu nr [...] położonych na działce [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. - do czasu usunięcia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz doprowadzenia do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie po wykonaniu robót wskazanych w wyrzeczeniu niniejszej decyzji" oraz wskazano, że decyzja o zakazie użytkowania ww. galerii i balkonu podlega natychmiastowemu wykonaniu. Decyzją z [...] listopada 2021 r. [...] M. WINB uchylił wskazaną wyżej decyzję PINB z [...] września 2020 r. nr [...] w części orzekającej o terminie wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin - do dnia [...] grudnia 2023 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję organu powiatowego w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 maja 2022 r., sygn. akt Il SA/Kr 62/22 oddalił skargę D. D.-W. i W. D.-W. na decyzję organu wojewódzkiego z [...]listopada 2021 r. nr [...]. Sąd wskazał, że M.WINB zasadnie przeanalizował realne możliwości wykonania nałożonych obowiązków, biorąc w szczególności pod uwagę konieczność sporządzenia stosownych projektów i uzyskania decyzji, w tym decyzji konserwatora zabytków. Realizacja prac może wiązać się z odkryciem zakrytych pozostałości archeologicznych, co wymaga sprawdzenia w toku prowadzonych robót i może mieć także wpływ na wydłużenie czasu wykonywanych robót budowlanych. Sąd stwierdził, że wyznaczony termin jest adekwatny do nałożonych obowiązków. Ponadto w ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy, rzetelny i adekwatny do stanu sprawy zgromadził materiał dowodowy, stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W szczególności decyzja nie budzi wątpliwości, co do rzetelności oraz zasadności wyciągniętych konkluzji (-) sporządzona ekspertyza (dr inż. S. K. i dr inż. W. B.). Pismem z [...] listopada 2023 r. (wpływ do organu wojewódzkiego - 8 grudnia 2023 r.) pełnomocnik Wspólnoty [...] wniósł o zmianę ww. decyzji M. WINB z [...] listopada 2021 r. nr [...], w trybie art. 155 k.p.a., poprzez wydłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków do dnia [...] grudnia 2024 r. Do wniosku załączono opracowanie pn. "Ekspertyza techniczna określająca nieprawidłowości stanu technicznego nieruchomości przy ul. [...] w K. Aneks nr 3", w którym jej autor - rzeczoznawca budowlany dr inż. W. B. wskazał, tu cyt.: "Zgodnie z zaleceniami Ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego nieruchomości przy ul. [...] w K." opracowanej w styczniu 2020 r. zaleca się w obrębie podwórza wewnętrznego przy ul. [...] w K., kontynuować prace zabezpieczające i remontowe. Do czasu ich wykonania zaleca się kontynuować wyłącznie podwórza z użytkowania, jako strefy stanowiącej zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia (...)". M. WINB, decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z [...] listopada 2021 r. nr [...], w zakresie terminu wykonania obowiązków. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wojewódzki wskazał, że zmiana ta prowadziłaby do utrzymania stanu niezgodnego z prawem, mogącego powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, a tym samym stałaby w sprzeczności z interesem społecznym, polegającym na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa. Wspólnota [...] - w ustawowym terminie - wniosła odwołanie od tej decyzji M. WINB z [...] maja 2024 r. nr [...], nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem. Zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie przez organ, że zmianie decyzji sprzeciwia się interes społeczny i słuszny interes stron. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, GINB wspomnianą na wstępie decyzją z 24 lipca 2024 r., znak: DOR.7100.201.2024.URA, orzekł o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu wojewódzkiego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 155 k.p.a. Przypomniał następnie, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że podstawą prawną decyzji PINB z [...] września 2020 r. stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Pr.bud."), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazał, że decyzja podjęta na podstawie art. 66 ust. 1 Pr.bud. zasadniczo ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki określone tym przepisem. GINB wyjaśnił, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego. Zatem jedynie w zakresie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jako elementu uznaniowego decyzji, dopuszczalna jest możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jednakże przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, tj. istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jednocześnie GINB nadmienił, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k p.a. jest tu jednak uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Organ odwoławczy uznał, że wniosek Wspólnoty [...] w zakresie przesunięcia terminu wykonania nałożonych obowiązków nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż za zmianą terminu nie przemawia słuszny interes strony, czy też interes społeczny. Wręcz przeciwnie, zdaniem GINB, wnioskowany zakres zmiany jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego. Niezasadnym byłoby dalsze przesuwanie terminu w okolicznościach, gdy zobowiązana nie wypełniła przez ponad dwa lata nałożonych obowiązków, mających na celu usunięcie złego stanu technicznego obiektów budowlanych. Według organu odwoławczego, w tej sytuacji dalsze odraczanie terminu nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z interesem społecznym, tym bardziej w obliczu przedkładanych dowodów, że nieprawidłowości stanu technicznego nieruchomości przy ul. [...] w K. w dalszym ciągu stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia (dot. przedłożonego Aneksu nr 3 wykonanego przez dr. inż. W. B.). Zdaniem GINB, biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną przez Wspólnotę [...], a także stan faktyczny przedmiotowej sprawy, nie została spełniona przesłanka interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ odwoławczy zauważył, że termin wykonania nakazanych robót, wynikający z decyzji z [...] listopada 2021 r., był uzasadniony technicznie oraz uwzględniał zapewnienie nadzoru konserwatorskiego oraz realne terminy na znalezienie odpowiedniego wykonawcy i osoby nadzorującej do pracy przy obiekcie zabytkowym. Natomiast zakres robót budowlanych do wykonania ustalono w oparciu o ekspertyzę techniczną oraz aneksy do tej ekspertyzy sporządzone przez dr inż. S. K. i dr inż. W. B. Powyższe potwierdził WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 13 maja 2022 r., sygn. akt Il SA/Kr 62/22 wskazując, że wyznaczony (ponad dwuletni) termin jest adekwatny do nałożonych obowiązków. W świetle ustalonego złego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K., żądanie Wspólnoty [...] dotyczące zmiany terminu (poprzez jego przedłużenie) wykonania nakazu usunięcia nieprawidłowości określonych w decyzji PINB z [...]września 2020 r., jakkolwiek leży w interesie Wspólnoty [...], to jednak w świetle art. 155 k.p.a. interesu tego – w przekonaniu GINB – nie można zakwalifikować jako słusznego interesu strony. Organ odwoławczy wyjaśnił, że "słuszny interes strony" jest pojęciem niezdefiniowanym, jednakże nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę) musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. GINB stwierdził ponadto, że za zmianą ww. decyzji nie przemawia też interes społeczny. Interesem społecznym jest wykonanie wskazanych robót budowlanych w jak najszybszym terminie. Zdaniem organu odwoławczego, na powyższe nie mogą mieć wpływu konflikty między członkami Wspólnoty [...] przekładające się na kwestie finansowania robót nakazanych decyzją administracyjną. Podsumowując, GINB uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji M. WINB z [...] listopada 2021 r. nr [...] w części dotyczącej terminu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 80 k.p.a., przez dokonanie dowolnej, a nie samodzielnej oceny dowodów przedłożonych przez Skarżącą, w szczególności przedłożonego Aneksu nr 3 oraz nieuwzględnienie okoliczności, że strona skarżąca realizuje nałożony na nią obowiązek, ale nie jest możliwe jego wykonanie w terminie wymaganym przez organ oraz ustalenie, że zmiana terminu wykonania prac nie leży interesie społecznym, jak i w słusznym interesie Skarżącej, - art. 7 w związku z art. 155 k.p.a., przez ich niezastosowanie, to jest niewłaściwe nadanie proporcji interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony oraz nierozważenie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem słusznego interesu strony; - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że zmianie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji sprzeciwia się interes społeczny i słuszny interes stron. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji M. WINB z [...]maja 2024 r. nr [...] i zmianę ostatecznej decyzji tego organu w zakresie terminu realizacji nałożonych na nią obowiązków, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro strona sama zażądała zmiany decyzji to uznać należy, że jest ona zainteresowana zmianą treści decyzji. czyli wyraziła zgodę na zmianę decyzji w żądanym zakresie. Zdaniem Skarżącej, w przedmiotowej sprawie została także spełniona druga z przesłanek, wynikających z art. 155 k.p.a. albowiem brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiały się zmianie decyzji ostatecznej, Co do zasady Wspólnota [...] zgadza się z wywodami organu odwoławczego dotyczącymi interpretacji pojęć "interes społeczny" oraz "słuszny interes stron". Skarżąca nie kwestionuje również ustalenia, że elementy wewnętrznego podwórka znajdują się złym/przedawaryjnym stanie. Skarżąca uważa jednak, że przy ocenie zaoferowanych przez nią dowodów, w szczególności tych, które miały na celu przekonanie organu, że istnieje konieczność zmiany terminu, organy obu instancji, naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza przy ocenie, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes stron. Przy rozważaniach organu dotyczących ewentualnych zagrożeń organowi umknęła okoliczność, że w związku z podjętymi przez Wspólnotę [...] działaniami, aktualnie stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz zagrożenia dla mienia. Budynek, a raczej te jego części, których stan uprzednio stwarzał takie zagrożenie został w należyty sposób zabezpieczony, a większość prac została wykonana. Organowi umknęła okoliczność, że zgodnie z decyzją PINB z [...] lipca 2019 r. nr [...] nakazano zabezpieczenie podworca nieruchomości poprzez skuteczne zamkniecie dostępu do podwórka oraz budynku frontowego i oficyn w zakresie balkonów komunikacyjnych. Skarżąca w ramach prac zabezpieczających założyła stałe przegrody na wszystkich otworach (oknach i drzwiach) wychodzących na podwórko w lokalu na parterze. Przegrody te uniemożliwiają wstęp na podwórko osobom postronnym, drzwi z części wspólnej (sieni wejściowej) na podwórko są zamykane na klucz, a klucz ten jest w posiadaniu kierownika budowy, który na zlecenie Wspólnoty [...] prowadzi prace zabezpieczające w budynku. Zostały także zabezpieczone balkony pełniące funkcję komunikacyjną. Taki sposób zabezpieczania podwórka powoduje, że stan techniczny podwórka nie powoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, gdyż osoby postronne, inne niż prowadzące prace zabezpieczające nie mają dostępu do podwórka. W budynku zostały wykonane najpoważniejsze prace zabezpieczające nakazane decyzją PINB, polegające na postawieniu w obrębie podwórza wewnętrznego, tymczasowego rusztowania, wewnątrz budynku wykonano podstemplowanie stropów, a na zewnątrz budynku wykonano wszystkie prace związane z zabezpieczeniem dachu, rynien i kominów. Wykonane prace wyeliminowały bezpośrednie zagrożenie spowodowane nieodpowiednim stanem technicznym budynku. Wykonane prace dotyczyły "zewnętrznych" elementów budynku, które mogłyby spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia (na przykład w postaci osunięcia się poluzowanych fragmentów dachu, fragmentów rur spustowych itp.), Wspólnota [...] przystąpiła także do prac zabezpieczających podwórko budynku (punkty 3, 5, 6 decyzji PINB), jednak w trakcie czynności przygotowawczych dostrzeżono kolejne problemy w postaci pogłębiania się rozspojeń w ścianach. Dodatkowe konsultacje, czego dowód stanowi przedłożony do akt postępowania Aneks nr 3 do ekspertyzy technicznej, wykazały nieprawidłowe uformowanie spadków płyt balkonowych i galerii, co powoduje przenikanie wody opadowej do budynku. W takiej sytuacji, dla Skarżącej jest oczywiste, że samo wykonanie prac zabezpieczających w postaci izolacji fundamentów nie rozwiąże problemu związanego z przedostawaniem się wody do wnętrza budynku, co z kolei najprawdopodobniej przekłada się na powiększanie rozpojeń murów. W konkluzji z Aneksu nr 3 wnika, że konieczne jest kontynuowanie prac zabezpieczających i remontowych w obrębie podwórza, a do czasu ich wykonania zalecane jest wyłączenie podwórza z użytkowania. Dowód w postaci Aneksu nr 3 do ekspertyzy technicznej uprawdopodobnia zatem istnienie uzasadnionego interesu strony w żądaniu zmiany terminu. Uzasadnionym interesem strony jest bowiem dążenie do wykonania nakazanych prac w sposób zgodny z aktualną wiedzą techniczną i co w przypadku Wspólnoty [...] szczególnie istotne - w sposób docelowy, tzn. aby w przyszłości uniknąć ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z powtórnym wykonywaniem prac. Skarżąca wskazuje również na znaczne koszty nakazanych prac zabezpieczających oraz brak wystarczających środków finansowych, które jest m.in. wynikiem konfliktu wewnątrz samej Wspólnoty [...]. Według Skarżącej, zmiana terminu wykonania nałożonych obowiązków nie stoi ponadto w sprzeczności z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu wojewódzkiego naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lipca 2024 r., znak: DOR.7100.201. 2024.URA, utrzymująca w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2024 r. nr [...], którą organ wojewódzki odmówił zmiany własnej decyzji z [...]listopada 2021 r. [...] w zakresie terminu realizacji nałożonych na Skarżącą obowiązków wykonania niezbędnych prac przy budynku na ul. [...] w K. Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., na którym oparty został wniosek Skarżącej, podkreślić trzeba, że zgodnie z tym unormowaniem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, a stanowi on, że w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Podkreślić trzeba, że przepis art. 155 k.p.a. zawiera dwa rodzaje przesłanek – formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda wszystkich stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Przy czym, przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie którejkolwiek przesłanki nie może do takiego skutku prowadzić. Podstawowym zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełnione, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia. Przy czym co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - przed przystąpieniem do rozważania przesłanek materialnych organ musi najpierw ocenić czy wystąpiły wymogi formalne (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13; z 26 września 2017 r., I OSK 3036/15, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"). W realiach rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jak niezbicie wynika z akt administracyjnych, stroną postępowania rozpoznanego decyzją PINB z [...] września 2020 r. nr [...], nakazującej Wspólnocie [...] wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających przy budynku na ul. [...] w K., a także postępowania odwoławczego zakończonego decyzją M. WINB z [...] listopada 2021 r. [...], uchylającą ww. decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i utrzymującą decyzję organu powiatowego w pozostałym zakresie, była nie tylko skarżąca Wspólnota [...], ale również właściciele lokali użytkowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, tj. D. D.-W. i W. D.-W. Co więcej, ww. osoby wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przywołaną wyżej decyzję M. WINB z [...] listopada 2021 r. [...]. Z uzasadnienia wyroku tegoż Sądu z 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 62/22 wynika, że skarżący D. D.-W. i W. D.-W. zostali uznani za strony postępowania zakończonego ww. decyzją i już wówczas kwestionowali zasadność wydłużenia przez organ odwoławczy terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, wskazując, że nie leży to w ich interesie. Tymczasem, w niniejszej sprawie, pomimo wiedzy organów o fakcie przyznania indywidualnego interesu prawego D. D.-W. i W. D.-W. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją M. WINB, której zmiany w trybie art. 155 k.p.a. domaga się obecnie Wspólnota Mieszkaniowa, organy obu instancji nie dokonały ustalenia, czy ww. strony tegoż postępowania wyrażają zgodę na żądaną modyfikację przedmiotowego rozstrzygnięcia. Rację ma rzecz jasna Skarżąca podnosząc w skardze, że skoro wystąpiła Ona z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej M. WINB w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., to jest to jednoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zastosowanie tego trybu nadzwyczajnego względem wskazanego orzeczenia. Niemniej jednak, ponownie należy podkreślić, stosownie do treści art. 155 k.p.a. kluczowym wymogiem formalnym dokonania zmiany decyzji w trybie tej normy prawnej jest zgoda wszystkich strony postępowania na taką zmianę. Objęte żądaniem zmiany orzeczenie M. WINB z [...] listopada 2021 r. [...] jest niewątpliwie decyzją ostateczną, na mocy której strony "nabyły prawo", albowiem pod tym pojęciem należy rozumieć również nałożenie na jedną ze stron obowiązku, kształtującego jej sytuację prawną. Jednocześnie, w drodze wydania ww. decyzji, ukształtowana została także sytuacja prawna pozostałych stron tego postępowania, tj. wskazanych wyżej właścicieli lokalu w budynku przy ul. [...] w K. Podmioty te, wskutek orzeczonego nakazu nabyły bowiem prawo do domagania się wykonania przez Wspólnotę [...] orzeczonych wobec Skarżącej obowiązków w określonym w decyzji M. WINB terminie. Okoliczność ta przesądza natomiast, że aby spełnione zostały warunki formalne, od których uzależniona jest możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. konieczne jest wyrażenie zgody również przez te strony postępowania na zmianę decyzji ostatecznej. Sąd dostrzegł, że w kontrolowanej sprawie, M. WINB pismem z 22 marca 2024 r. (k. 70-73 akt administracyjnych) zawiadomił wszystkie strony, w tym także D. D.-W. i W. D.-W., o wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty [...] w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej tego organu z [...] listopada 2021 r. [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Jednakże ani w rzeczonym zawiadomieniu M. WINB, ani też w żadnym innym piśmie tego organu bądź organu odwoławczego, strony te nie zostały wezwane do wyrażenia zgody na zmianę decyzji ostatecznej w żądanym przez Skarżącą zakresie. Również ze znajdującego się w aktach sprawy pisma pełnomocnika D. D.-W. i W. D.-W. z [...] kwietnia 2024 r. (k. 91 akt administracyjnych) w żadnym razie zgoda taka nie wynika. Z treści tego ostatniego pisma nie sposób również wywieść jakiejkolwiek akceptacji ww. osób dla wniosku Skarżącej. W tym względzie tutejszy Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że jak zgodnie przyjmuje się w literaturze i judykaturze, zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2024; tak też w: Komentarz, 1995, s. 372). Stanowisko to potwierdził wyrok Sądu Najwyższego z 14 marca 1991 r. (III ARN 32/90, OSNCP 1992/6, poz. 112), w którym stwierdzono, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Podobnie w wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 1985 r. (sygn. akt SA/Wr 351/85, ONSA 1985/1, poz. 36) trafnie przyjęto, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody. Warto również przywołać wyrok NSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2000 r. (sygn. akt SA/Bk 700/99, ONSA 2001/2/71), w którym stwierdzono, że zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości czy też bezprzedmiotowości postępowania. W tym stanie rzeczy, nie można zgodzić się ze Skarżącą, że w sprawie spełnione zostały przesłanki formalne zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. warunkujące możliwość wdrożenia przewidzianego w tym przepisie rozwiązania prawnego zmierzającego do zmiany decyzji ostatecznej. Oznacza to zarazem, że organy obu instancji w sposób całkowicie nieuprawniony przystąpiły do oceny przesłanek materialnych wniosku Skarżącej, tj. badania, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Niedopuszczalne i przedwczesne było bowiem dokonywanie ustaleń w zakresie wskazanych wymogów materialnych, bez uprzedniego wykazania spełnienia warunków formalnych wdrożenia rozwiązania przewidzianego w art. 155 k.p.a. To z kolei może mieć miejsce wyłącznie w przypadku złożenia wyraźnego oświadczenia i jednoznacznego wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania. Zgoda taka nie może być domniemana, a zatem nawet w przypadku milczenia pozostałych stron, organy powinny prawidłowo wezwać te osoby do zajęcia stanowiska w sprawie. Dopiero zaś w przypadku wyraźnego wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania organy mogą przystąpić do oceny i badania wymagań materialnych wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, tj. czy za taką zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Brak powyższego działania ze strony organów wyklucza zarazem dokonywanie przez Sąd oceny możliwości zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 155 k.p.a., gdyż jak już wyjaśniono, zgoda wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej stanowi warunek formalny – konieczny wymóg wdrożenia rozwiązań określonych w analizowanym przepisie. W sytuacji gdy organy nie ustaliły, czy spełnione są przesłanki formalne określone w art. 155 k.p.a. w postaci zgody wszystkich stron, które "nabyły prawo" na zmianę decyzji ostatecznej, niezasadne byłoby dokonywanie już teraz badania warunków materialnych określonych w tym przepisie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ wojewódzki związany wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną, zobowiązany będzie zatem do powtórnej analizy wniosku Skarżącej, przy czym przed przystąpieniem do badania, czy za zmianą jego decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny, organ ten powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją z [...]listopada 2021 r. [...] wyrażają zgodę na jej zmianę w żądanym przez Wspólnotę Mieszkaniową zakresie. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).