I OSK 3036/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 742/15 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji orzekającej o odszkodowaniu za grunt oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 742/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji orzekającej o odszkodowaniu za grunt. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr: [...], Starosta Legionowski orzekł o odszkodowaniu za grunt położony w Legionowie oznaczony jako działki o nr ewid. [...] i [...], których właścicielem był R. C., a które zostały zajęte pod drogi publiczne: ulicę K., K. i M., zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę Legionowo, na rzecz której przeszła ich własność. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 519/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Legionowskiego, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 942/09, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Legionowo od powyższego wyroku z 7 maja 2007 r. R. C. pismem z 25 sierpnia 2009 r. wniósł o zmianę, w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] października 2005 r., a decyzją Nr [...] z dnia 9 listopada 2010 r., znak: [...], Starosta Legionowski odmówił jej zmiany. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Legionowskiego z [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie w I instancji, ponieważ Starosta Legionowski nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku w przedmiocie zmiany decyzji. Pismem z 30 czerwca 2012 r. R. C. wystąpił do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Legionowskiego z [...] października 2005 r. nr: [...] w trybie art. 155 k.p.a., który to wniosek został przekazany wg właściwości do Wojewody Mazowieckiego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji, a decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał ją w mocy wskazując, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, wymaga zgody wszystkich stron postępowania, w sprawie R. C., pismem z dnia 5 czerwca 2013 r., taką zgodę wyraził, natomiast Prezydent Miasta Legionowa, pismem z 6 czerwca 2013 r., odmówił wyrażenia tej zgody. W skardze R. C. stwierdził, że odszkodowanie wypłacone po 4 latach od wydania decyzji odszkodowawczej nie jest słusznym odszkodowaniem i narusza art. 21 Konstytucji, gdyż wypłacenie odszkodowania dopiero w 2009 r. w związku z koniecznością rozpoznawania odwołań i skarg Prezydenta Miasta Legionowa doprowadziło do zdezaktualizowania się operatu, a w konsekwencji do odbioru własności bez słusznego odszkodowania. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, w którym organ bada czy zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji, wskazane w tym przepisie, nie jest natomiast "kolejną instancją". Warunkiem zmiany decyzji jest jednak uzyskanie przez organ zgody stron postępowania, zakończonego decyzją, na zmianę której wniosek dotyczy. Zgoda ta musi pochodzić nie tylko od strony wnioskującej, która nabyła prawo, ale od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym, co jest związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W sprawie organy prawidłowo stwierdziły brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z uwagi na brak zgody Prezydenta Miasta Legionowa, na zmianę wnioskowanej przez skarżącego decyzji. Art. 155 k.p.a. zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek) wymaga łącznego spełnienia przesłanek istnienia decyzji ostatecznej, uzyskania zgody stron pierwotnego postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji, stwierdzenie, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Brak jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. W sprawie wobec braku zgody jednej ze stron pierwotnego postępowania, zasadnie odstąpiono od badania pozostałych przesłanek warunkujących zmianę ostatecznej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. C., prawidłowo reprezentowany, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania: – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania prawa – Sąd nie uchylił skarżonej decyzji mimo oczywistego naruszenia słusznego interesu strony, tj. skarżącego R. C. Sąd nie dostrzegł, że organ – Minister Infrastruktury i Rozwoju nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego argumentów, naruszając tym zasady wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a.", jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, wskazane w art. 183 § 2 k.p.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało polegać na tym, że Sąd nie dostrzegł, że organ nie odniósł się do argumentacji skarżącego o naruszeniu jego słusznego interesu. Podstawę prawną decyzji, zaskarżonych przez R. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowi art. 155 k.p.a. Zgodnie z nim, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten zatem zawiera dwa rodzaje przesłanek – formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystępowanie więc którejkolwiek przesłanki nie może do takiego skutku prowadzić. Przed przystąpieniem do rozważania przesłanek materialnych organ musi najpierw ocenić czy wystąpiły wymogi formalne. W sprawie pozostawała w obrocie prawnym decyzja ostateczna, której zmiany domagał się R. C. – Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2006 r., jedna zatem z przesłanek formalnych przewidzianych w art. 155 k.p.a. została spełniona. W takiej sytuacji organ przystąpił do oceny wystąpienia drugiej przesłanki – zgody strony postępowania. W postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody brały udział dwie strony – R. C., któremu przyznano odszkodowanie za utracone prawo własności działek oraz Gmina Legionowo, która została zobowiązana do wypłaty odszkodowania z uwagi na przejście na nią prawa własności działek. Obie strony na mocy decyzji Wojewody nabyły prawo – R. C. do otrzymania, a Gmina wypłaty odszkodowania o określonej wysokości. Oba podmioty są zatem stroną decyzji, na mocy której nabyły prawo i każda zmiana lub uchylenie tej decyzji wymaga zgody obu tych stron. W sprawie bezsporne jest, że R. C. zgodę na zmianę decyzji o odszkodowaniu wyraził, zaś Gmina Legionowo odmówiła wyrażenia zgody. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek formalnych art. 155 k.p.a. Brak zgody strony na zmianę decyzji wykluczał pozytywne rozpoznanie wniosku o tę zmianę. Skoro w sprawie prowadzonej w trybie art. 155 k.p.a. nie wystąpiła jedna z przesłanek w nim wskazanych, a wszystkie muszą być spełnione łącznie, jak powiedziano wyżej, organy obu instancji nie mogły wniosku R. C. załatwić pozytywnie. Zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu co do zasadności odstąpienia przez organy badania przesłanek słusznego interesu strony, interesu publicznego czy brak przeciwwskazań przepisów szczególnych. Rozważanie tych kwestii, w tym słusznego interesu strony było zbędne w sytuacji braku zgody strony postępowania na zmianę decyzji ostatecznej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.