IV SA/Wa 742/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji orzekającej o odszkodowaniu za grunt oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R.C., dalej zwanego "skarżącym", od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] odmawiającej zmiany decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r, znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] października 2005 r. znak: [...] orzekającej o odszkodowaniu za grunt położony w L., oznaczony jako działki o nr. ew: nr [...] zajętej pod drogi publiczne ulicę [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. znak: [...], dalej "decyzja [...]", orzekł o odszkodowaniu za grunt położony w L., oznaczony jako działki o nr. ew: nr [...], które zostały zajęte pod drogi publiczne ulicę [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2006 r, utrzymał tę decyzję w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/WA 519/07 oddalił skargę Starosty [...] a NSA, postanowieniem z 3 lipca 2009 r, syg. akt I OSK 942/09 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku WSA w Warszawie z 7 maja 2007 r. R.C. pismem z 25 sierpnia 2009 r. wniósł o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Starosty [...] nr [...], wskazując że od daty wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, operat stał się nieaktualny i powinien być zaktualizowany i na jego podstawie na nowo ustalone odszkodowanie. Decyzją nr [...] r. z dnia [...] listopada 2010 r Starosta [...] odmówił uwzględnienia wniosku Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] uchylił wyżej opisaną decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2009 r. oraz umorzył postępowanie w I instancji, ponieważ Starosta [...] nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Pismem z 30 czerwca 2012 r. skarżący ponownie wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiego zmianę, tym razem w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] nr [...]. Wniosek został przekazany wg właściwości do Wojewody [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. odmówił zmiany wnioskowanej decyzji. Skarżący wniósł odwołanie, żądając zmiany ostatecznej decyzji z uwagi na zaniżoną wartość odszkodowania ustalonego za opisane nieruchomości. Organ II instancji, Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a., zgodnie z jej literalnym brzmieniem, wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego wydanie tej decyzji. Zgoda musi być wyraźna a nie domniemana. W niniejszej sprawie organ I instancji wystąpił pismem z dnia 24 maja 2013 r. do M.C. i Prezydenta Miasta L. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji Wojewody [...] nr [...]. M.C., pismem z dna 5 czerwca 2013 r. taką zgodę wyraził natomiast Prezydent Miasta L. pismem z 6 czerwca 2013 r. odmówił wyrażenia tej zgody. W związku z tym, wobec braku zgody wszystkich stron postępowania organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Wojewody [...] nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że żadna ze stron postępowania nie ma obowiązku wyrażania zgody na zmianę decyzji ostatecznej a brak zgody skutkuje brakiem podstaw do rozpatrzenia pozostałych przesłanek określonych w art. 155 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, 64, 77, 32 Konstytucji R.P. poprzez brak otrzymania słusznego odszkodowania za odebranie nieruchomości i spowodowanie tym straty w majątku skarżącego, nie traktowanie skarżącego jako pełnoprawnego obywatela w związku z wielokrotnym "upominaniem się" o wydanie decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nie odniesienie się organu do zarzutów odwołania, interpretacją odwołania z 16 października 2013 r. niezgodnie z jego intencją. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że wypłacone 30 września 2009 r. odszkodowanie na podstawie decyzji sprzed 4 lat nie jest słusznym odszkodowaniem i narusza art. 21 Konstytucji R.P. Wynika z niego także, że zdaniem skarżącego Prezydent Miasta L. nie miał żadnych podstaw do składania odwołań od decyzji Starosty [...] nr [...] r. i gdyby tego nie czynił ustalone tą decyzją odszkodowanie wyliczone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w tamtej dacie byłoby wystarczające (słuszne). Wypłacenie odszkodowania dopiero w 2009r w związku z koniecznością rozpoznawania odwołań i skarg Prezydenta Miasta L. doprowadziło do zdezaktualizowania się operatu a w konsekwencji do odbioru własności bez słusznego odszkodowania. Skarżący uważa, że brak zgody na zmianę decyzji przez Prezydenta miasta L. świadczy o działaniu organu wyłącznie przy uwzględnieniu interesu jednej ze stron i pomijaniu interesu skarżonego. Organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną a jej nieprzeprowadzenie stanowi o łamaniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak ww zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270), dalej zwanej P.p.s.a. Sąd nie stwierdził ani naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy ani prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy ani też innych naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uzasadniających, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości, co wynika z art. 61 K.p.a. Organ jest związany treścią wniosku. W tym wypadku skarżący domagał się zmiany ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają dwie sytuacje w których zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa w zależności od tego czy mocą danej decyzji strony nabyły prawo lub obowiązek czy też nie. Postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem w którym organ bada czy zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w rozumieniu tego przepisu. Postępowanie to nie jest "kolejną instancją" w toku postępowania już zakończonego wydaną decyzją ostateczną. Zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie w granicach stanu faktycznego ustalonego w pierwotnym postępowaniu a więc wg norm prawa materialnego będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11, Lex r 1332683). Warunkiem do rozważań jest jednak uzyskanie przez organ zgody stron tamtego postępowania do procedowania. Zgoda musi pochodzić nie tylko od podmiotu (strony ) wnioskującej, która nabyła prawo ale od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym. Jest to związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Przenosząc te rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z uwagi na brak zgody Prezydenta Miasta L. na zmianę wnioskowanej przez skarżącego decyzji. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, uzyskania zgód stron pierwotnego postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji, stwierdzenia, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie a zatem brak jednej z nich uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że wobec braku zgody jednej ze stron pierwotnego postępowania, organ zasadnie odstąpił od badania pozostałych przesłanek warunkujących zmianę ostatecznej decyzji. Nawet gdyby zostały spełnione to i tak, z uwagi na brak zgody Prezydenta Miasta L. , na zmianę decyzji ostatecznej, nie mogłaby zapaść decyzja pozytywna. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi o nierozważeniu przez organ interesu skarżącego i faworyzowaniu interesu drugiej strony Nieuprawnione są także wywody skargi sprowadzające się do zarzutu bezpodstawnego korzystanie przez Prezydenta Miasta L. z jego uprawnień procesowych (wnoszenia środków zaskarżenia). Każda ze stron w demokratycznym państwie prawa ma zagwarantowanie konstytucyjnie i ustawowo prawo do rozpoznania sprawy przez dwa niezależne organy administracji publicznej (art. 15 K.p.a, w zw. z art. 127 K.p.a ) oraz prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 1 w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. i 173 § 1 P.p.s.a.), o ile przepis prawa takiego uprawnienia nie wyłączył. Uprawnienie to przysługuje każdej ze stron postępowania administracyjnego a korzystanie z przysługujących stronie środków prawnych nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia przepisów prawa. Wobec braku spełnienia jednej z przesłanek o jakiej mowa w art. 155 K.p.a. nie poddają się ocenie zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie możliwości przyznania odszkodowania które w ocenie skarżącego nie jest słuszne ponieważ organ nie musiał i nie badał decyzji pod kątem istnienia podstaw merytorycznych do zmiany decyzji ostatecznej w aspekcie trafności zarzutów podnoszonych we wniosku, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie było w związku z tym żadnych podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej skoro na podstawie pism stron z 5 czerwca 2013 r i 6 czerwca 2013 r. organ ustalił okoliczność wykluczającą możliwość zmiany decyzji ostatecznej. Sąd nie stwierdził zatem żadnych naruszeń prawa, w tym wskazywanych w skardze naruszeń prawa procesowego, uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.