VII SA/Wa 2288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając w całości skargę (...) z dnia (...) lipca 2015 r. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r., uchylił własną decyzję nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r., nakazującą (...) rozbiórkę budynku garażowego położonego przy granicy z działką nr ew. (...) zlokalizowanego na działce nr ew. (...) wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia (...) czerwca 2014 r., (...) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z prośbą o sprawdzenie prawidłowości dobudowanego budynku garażowego (położonego przy granicy z działką nr ew. (...)), zlokalizowanego na działce nr ew. (...). W dniu (...) grudnia 2014 r., dokonano kontroli ww. działki na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny do którego, według oświadczenia (...), w 2003 r. został dobudowany garaż. Przedmiotowy garaż o wymiarach 3,30 m x 8,10 m został wybudowany w odległości 11 cm od ogrodzenia (siatki metalowej) konstrukcja drewniana na stopach betonowych, ściany zewnętrzne wybudowane z płyt OSB, kryty blachą falistą, strop drewniany o wysokości do stropu wynosi 2,80 m. (...) oświadczyła, że zgłoszenie budowy było dokonane w Urzędzie Miasta (...) oraz że nie posiada dokumentów zgłoszeniowych, ponieważ w 2011 r. w budynku mieszkalnym była powódź - zalanie i wszystko uległo zniszczeniu, garażu jest użytkowany, stan techniczny dobry. W piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r., Urząd Miasta (...) poinformował, że w posiadanych rejestrach i zbiorach archiwalnych nie odnaleziono informacji dot. budynku garażowego. Również Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w (...) pismem z dnia (...) lutego 2015 r. poinformował, że nie posiada dokumentów dotyczących budynku garażowego. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) lutego 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wstrzymał (...) prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. (...), ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W dniu (...) marca 2015 r., (...) złożyła podanie o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego Postanowieniem nr (...), o 90 dni. Pismem z dnia (...) kwietnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nie przychylił się do powyższej prośby. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...)nakazał (...) rozbiórkę budynku garażowego (położonego przy granicy z działką nr ew. (...)) zlokalizowanego na działce nr ew. (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wskazał, że wystąpił do Burmistrza Miasta (...) o wypis z planu miejscowego dla działki nr ew. (...) położonej w (...). Z uzyskanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej miasta (...) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) stycznia 2004 r. ((...) r.) działka nr ew. (...) znajduje się w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usług nieuciążliwych. Zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu "dopuszcza się usytuowanie budynków mieszkalnych, usługowych, gospodarczych i garażowych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3,0 m lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki (...)" Organ powiatowy uznał, że legalizacja spornego obiektu budowlanego w myśl art. 48, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne nie jest możliwa, bowiem (...) nie przedłożyła wymaganej dokumentacji a ponadto ustalono, że garaż narusza swym istnieniem przepisy prawa, w szczególności techniczno-budowlane, jak również regulujące kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła (...). Odwołująca wskazała, że chce zalegalizować swój budynek, dlatego projektant jest w trakcie wykonywania projektu budowalnego oraz kompletowania reszty dokumentów, jednak to wymaga czasu dłuższego niż 30 dni. Po rozpatrzeniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo nałożenia na odwołującą obowiązku przedstawienia dokumentacji w celu legalizacji spornego obiektu, odwołująca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie złożyła wymaganych dokumentów. Ponadto odwołująca wniosła o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku, jednak do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wykazała, że starała się podjąć jakiekolwiek czynności zmierzające do wykonania nałożonych na nią obowiązków. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego uznać należało, że strona z własnej woli zrezygnowała z procedury legalizacji samowoli budowlanej. Organ wojewódzki podkreślił przy tym, że w przypadku nieprzedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ I instancji jest obowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożyła (...) wnosząc o jej uchylenie. (...) w skardze wskazała przyczyny niedostarczenia żądanych dokumentów i załączyła projekt budowlany zawierający oprócz dokumentacji projektowej dokumenty wskazane w postanowieniu nr (...). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił skargę (...) i decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił decyzję własną nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania podejmował czynności mające na celu ustalenie czy omawiana inwestycja powstała w oparciu o wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na budowę, jednak ani Starostwo Powiatowe w (...) ani Urząd Miasta (...) nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy budynku garażowego na działce nr ew. (...), jak również nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na w/w nieruchomości. Ponadto z projektu zagospodarowania działki nr ew. (...) stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Miasta (...) nr (...) z dnia (...) czerwca 2003 r., zezwalającej (...) na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. nieruchomości nie wynika, by na działce nr ew. (...) znajdował się budynek gospodarczy czy garażowy, jak również nie wynika, by ww. decyzja zezwalała na budowę takiego obiektu. Ponadto (...) pomimo wezwania nie nadesłała stosownych dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego budynku. Wobec powyższego, zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na dzień wydania decyzji nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. nakaz rozbiórki budynku garażowego położonego przy granicy z działką nr ew. (...) zlokalizowanego na działce nr ew. (...) wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę był zasadny. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że w skardze z dnia (...) lipca 2015 r. (...) wyraziła wolę legalizacji wskazanej wyżej inwestycji, czego potwierdzeniem było złożenie wraz ze skargą dokumentacji budowlanej obiektu będącego przedmiotem postępowania, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że należy umożliwić inwestorce legalizację spornego budynku garażowego. Organ podkreślił przy tym, że niniejszym postępowaniu nie dokonuje merytorycznej oceny złożonego projektu budowlanego, bowiem powyższego dokona organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...)wydaną w trybie autokontroli złożyła spółka (...) (dalej jako "skarżąca", "Spółka"). W ocenie skarżącej organ uchylając obie decyzje nie uwzględnił konsekwencji prawnych tej decyzji dla działki (...). Zdaniem skarżącej lokalizacja budynku na granicy wymusza na właścicielu działki nr (...) zachowanie odpowiednich odległości od budynku garażowego oraz zachowanie odpowiednich standardów ppoż, co zakłóca zabudowę działki nr (...). W związku z powyższym skarżąca nie widzi możliwości pozostawienia na granicy jej działki istniejącej zabudowy garażowej wybudowanej wbrew przepisom Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2012 poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...)(...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając w całości skargę (...) z dnia (...) lipca 2015 r. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r., uchylił własną decyzję nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r., nakazującą (...) rozbiórkę budynku garażowego położonego przy granicy z działką nr ew. (...) wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Analizując art. 48 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, należy zwrócić uwagę, że odnosi się on wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6. Budowy prowadzone bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu podlegają regulacjom art. 49b, a pozostałe przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych - art. 50-51. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego, na przedmiotowej działce w 2003 r. został dobudowany garaż do istniejącego budynku mieszkalnego, o wymiarach 3,30 m x 8,10 m , konstrukcji drewnianej na stopach betonowych- ściany zewnętrzne wybudowane z płyt OSB, kryty blachą falistą, strop drewniany o wysokości do stropu wynosi 2,80m. Generalnym warunkiem umożliwiającym legalizację wzniesionego już obiektu jest nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanymi.(wyrok NSA z dnia 13.07.2012r. sygn.akt II OSK 722/11). Nakaz rozbiórki obiektu lub jego części może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę – ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dokonana przez organy ocena naruszeń umożliwiających legalizacje przedmiotowego obiektu budowlanego nie budzi zastrzeżeń stąd też postanowieniem nr (...) z dnia (...) lutego 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wstrzymał (...) prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. (...), ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Skarżąca co prawda do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie złożyła wymaganych dokumentów jednak wniosła o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku, który to wniosek nie został przez organy rozpoznany. Odnosząc się do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis ten stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 omawianego przepisu, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura, o której stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. Słusznie w zaskarżonej decyzji wydanej w ramach autokontroli ,organ wskazuje na fakt, że w skardze z dnia (...) lipca 2015 r. (...) wyraziła wolę legalizacji wskazanej wyżej inwestycji i złożyła wraz ze skargą dokumentację budowlaną obiektu będącego przedmiotem postępowania. Wszczęta przez organy nadzoru budowlanego procedura legalizacyjna i jej przebieg, nie dały skarżącej pełnych możliwości pozytywnego zakończenia sprawy. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.), jest wykonanie w wyznaczonym terminie przez inwestora obowiązków nałożonych na niego przez organ stosownie do postanowień ust. 3 powyższego przepisu. Termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków, jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Poza tym organ nadzoru budowlanego wyznaczając termin, powinien mieć na uwadze, że wykonanie niektórych obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 wymaga działania innych organów. Tak więc realizacja nałożonych na inwestora obowiązków, nie zależy tylko od jego inicjatywy i aktywności. Nie można też inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca sygnalizowała, że przedstawienie żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, z przyczyn od niej niezależnych, nie było możliwe i opóźniło się , czym motywowała wniosek o przedłużenie terminu( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2008r., II OSK 308/07). Wobec powyższego, na dzień wydania decyzji nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. nakaz rozbiórki budynku garażowego położonego przy granicy z działką nr ew. (...) zlokalizowanego na działce nr ew. (...) wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę był przedwczesny. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, należy zauważyć, iż zgodność przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego z obowiązującym przepisami, będzie rozstrzygana przez organ I instancji w dalszym toku postepowania, bowiem wynika postepowania legalizacyjnego nie został jeszcze prze organy przesądzony. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.