VII SA/Wa 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S. S. występującego w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy N. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2010 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzja z dnia (...) października 2010r., znak: (...) Wojewoda (...) na podstawie: art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 , ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty J. Nr (...) z dnia (...) maja 2003 r., znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i S. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, energetycznym oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w miejscowości R. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wszczął postępowanie nadzwyczajne z urzędu, po otrzymaniu informacji od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z której wynikało, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 29 maja 2003r. został wykonany z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z projektu wynika, że w ścianie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr (...) w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią nieruchomością nr (...) na parterze zaprojektowano drzwi przeszklone dwuskrzydłowe o wym. 2,0 x 2,4 m oraz na poddaszu budynku zaprojektowano okno owym. 4,09 x 1,35m. Usytuowanie ściany z otworem okiennym i drzwiowym w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działka rażąco narusza § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a, cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Decyzją z dnia (...) grudnia 2010r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania N. S. i S. S. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2010r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i zakres postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnił, że postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie kwalifikowanej wadliwości decyzji. W niniejszej sprawie kontrolowaną decyzją S. J. z dnia (...) maja 2003r., zatwierdzono projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...). W projekcie przewidziano zbliżenie projektowanego budynku do granicy sąsiedniej działki na odległość 1,5 m ścianą z otworem drzwiowym i okiennym. Nadto, z projektu zagospodarowania ternu wynika, że odległość spornej inwestycji od budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr (...) wynosi ok. 2,5m co oznacza, że doszło także do naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległości od tego rodzaju budynku powinna wynosić co najmniej 8 m. Analizując zatwierdzony projekt budowlany Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także, że zaprojektowany od strony działki (...) taras o szerokości 2 m oraz murek ceglany o szerokości 3 m powinny częściowo zostać usytuowane na sąsiedniej działce (...) co prowadzi do naruszenia interesów właścicieli tej nieruchomości. Organ podkreślił, że inwestorzy nie dysponowali działką nr (...) na cele budowlane w związku z czym należy uznać, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawo budowlane. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja jest także dotknięta trwałą niewykonalnością (art. 156 § 1 pkt 5 kpa) gdyż zatwierdzony projekt budowlany zawierał dwa warianty rzutu fundamentów, rzutu parteru, stropu i nadproża oraz rzutu poddasza. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. S. oraz N. S. Decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego § 12 ust. 3 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne zastosowanie w odniesieniu do budynku wzniesionego na działce nr ewid. (...), w sytuacji gdy podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie winien stanowić § 12 ust. 7 pkt. 1 w/w rozporządzenia, bowiem usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m wynikało z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne jego zastosowanie w odniesieniu do budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. (...), w sytuacji gdy budynek ten według projektu zagospodarowania terenu został przeznaczony do rozbiórki, nadto w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę faktycznie znajdował się on w odległości ponad 8 m od ściany projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. (...). 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa przez błędne uznanie, że w sprawie niniejszej zachodzą okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wyjaśnili, że budynek mieszkalny zrealizowali na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 2003r, która została wydana w oparciu o decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji - decyzja Burmistrza J. z dnia (...) maja 2003r. W decyzji tej dopuszczono lokalizację budynku w odległości 1,5 m od granicy działki nr (...), a nadto właściciele tej działki G. i A. małżonkowie W. wyrazili zgodę na takie usytuowanie budynku i pismo w tym przedmiocie znajduje się w aktach sprawy. Odnośnie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr (...) wskazali, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu obiekt ten został przeznaczony do rozbiórki w związku z czym organ bezpodstawnie twierdzi, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Podkreślić także należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (por. wyrok NSA z 21.02.2006r., sygn. akt II OSK 544/2005, lex nr 298456). Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał aby kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty J. z dnia (...) maja 2003r., była rażąco wadliwa. Jak wynika z akt sprawy kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany budynku mieszkalnego posadowionego 1,5 m od granicy działki nr (...). Taka lokalizacja budynku dopuszczona została w wydawanej dla tej inwestycji decyzji z dnia (...) maja 2003r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej decyzji ustalono także lokalizację budynku gospodarczego określając, iż ma być usytuowany "na zapleczu działki, po granicy z działką (...)". Obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych,jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w § 12 ust. 7 dopuszczały sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli m.in. wynikało to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadzoru analizując decyzję Starosty J. z dnia (...) maja 2003r nie tylko nie odniósł się do obowiązującego w dacie jej wydania stanu prawnego, ale także nie rozważył ustaleń wynikających z wydanej dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dla organu architektoniczno - budowlanego była wiążąca. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że organ nie może tych warunków kształtować odmiennie w zakresie parametrów dotyczących zagospodarowania działki. W niniejszej sprawie niesporne jest, że zatwierdzony kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany przewidywał w ścianie budynku, posadowionej w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, otwór okienny w poziomie poddasze i drzwi przeszklone, dwuskrzydłowe na parterze. Takie rozwiązanie projektowe niewątpliwie narusza § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Nie oznacza to jednak braku obowiązku rozważania, czy w stanie faktycznym sprawy można dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym celu obowiązkiem organu było rozważenie - na co wskazywali skarżący - że właściciele działki nr (...) G. i A. małżonkowie W. wyrazili zgodę na takie usytuowanie projektowanego budynku ( k - 19), a nadto jak wynika z aktu notarialnego z dnia (...) kwietnia 2003r. darowali działkę nr ew. (...), powstałą z podziału działki nr (...) swojej córce E. S. j jej mężowi S. S. ( k-17 akt administracyjnych organu I instancji). Nie można także podzielić stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z projektu zagospodarowania terenu wprost wynika, że budynek gospodarczy na działce nr ew. (...) znajdujący się w odległości ok. 2,5 m od projektowanej inwestycji - przeznaczony był do rozbiórki. W ocenie Sądu niezrozumiały jest także zarzut posadowienia części projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr (...), co do której inwestorzy nie wykazali się prawem do dysponowania na cele budowlane. Wadliwość ta nie wynika z projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją, a nadto ewentualna wadliwość kontrolowanej decyzji w tym zakresie także powinna podlegać ocenie organu z punktu wiedzenia wskazanych wyżej przesłanek rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także na wystąpienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. O wadliwości tej ma świadczyć, zdaniem organu, zatwierdzenie w projekcie budowlanym dwóch wariantów rzutu fundamentów, parteru , stropu i nadproża oraz poddasza. W związku z powyższym wskazać należy, ze decyzja organu I instancji, Wojewody (...), wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy chcąc zmienić materialną podstawę rozstrzygnięcia powinien swoja decyzję wydać w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. i orzec co do istoty sprawy czego nie uczynił, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Oznacza to, iż podzielił w pełni ustalenia faktyczne i ocenę prawną Wojewody (...) . Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak, w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.