VII SA/Wa 229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012 wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego orzekającą o odstąpieniu od nałożeni obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie dotyczącej samowolnie wykonywanych robót budowlanych przy utwardzeniu terenu działki nr ew. [...] przy ul. M. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem, Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożył na M. i E. J. oraz J. i A. T. właścicieli działki nr ew. [...]obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] oceny technicznej robót budowlanych przy utwardzeniu terenu pod względem prawidłowości wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi ze szczególnym uwzględnieniem odprowadzenia wód deszczowych z terenu utwardzonego. Inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną sporządzoną przez technika budowlanego A. W., będącą członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W związku z w/w oceną techniczną, decyzją Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], stwierdzając brak podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek nakazów bądź zakazów, umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję wskazując, iż nie zaistniały przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, w związku z tym niedopuszczalne jest jego umorzenia, lecz załatwienie tej sprawy winno nastąpić poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując organowi, że zasadnym w sprawie będzie przeprowadzenie ponownych oględzin przedmiotowej działki w celu ustalenia czy doszło do podniesienia jej poziomu. Wobec tego powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 10 lutego 2012 r. przeprowadził oględziny i ustalił, że na działce nr [...]zostały wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu na wewnętrznej drodze dojazdowej stanowiące partię wjazdową na zabudowaną działkę nr [...] do posesji przy ul. [...][...]. Wymiary utwardzenia wynoszą 6,20 x 4,50 m, utwardzenie wykonano z koski betonowej. Poziom nawierzchni jest o ok. 30 cm od terenu sąsiedniej działki, lecz jest równy poziomem drogi dojazdowej na długość ok. 12, 5 m i szerokości 3,35 m które tworzą jednolitą całość. Ponadto ustalono, że teren utwardzonej działki co prawda styka się z działką skarżącego, lecz tylko punktem narożnym, ponieważ fragment działki utwardzonej będący przedmiotem konfliktu nie jest bezpośrednio przyległy ani równoległy do działki nr [...]będącej własnością J. P. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż roboty polegające na ułożeniu kostki brukowej na pow. 27,9 m2 nie stanowi zagrożenia dla terenów sąsiednich mających istotny wpływ na zalewanie wodami opadowymi. Powołując przedstawioną przez inwestora opinię techniczną organ podkreślił, że dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia wskazują na brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązków określanych w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. P.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7 ust 80 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna., bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjne i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancji organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisu o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przez organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązku. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art.. 7 kpa). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdza braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice art. 136 kpa. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do akt. 107 § 3 kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r. sygn. I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnią stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadniania decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art.. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracyjny obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącego – nie dokonał ich analizy w świetle ustalonego stanu faktycznego, nie wyjaśnił czy są one zasadne czy też nie, czy mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a jeśli nie to z jakich powodów. Całe postępowanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadziło się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, a uzasadnienie decyzji do powielenia ustaleń tego organu. Z tych też względów – w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.