VII SA/Wa 2290/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu C. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 lipca 2025 r. nr 1062/OPO/2025 w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz C. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 29 lipca 2025 r. nr 1062/OPO/2025Wojewoda Mazowiecki ( dalej: ,,Organ II instancji’’, ,,Wojewoda’’) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), po rozpatrzeniu odwołania Pani R. R. i Pana R. R. reprezentowanych przez adwokata uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] maja 2025 r., Nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej Nr [...] z dnia 10 lipca 2023 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego na działkach o nr ew. [...] obr. [...] , przy ul. W. [...] w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta O. decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., Nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego na działkach o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. [...] w O. . Wnioskodawcy, pismem z dnia 23 grudnia 2024 r., wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1,4 i 5 Kpa wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Organ I instancji postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. wznowił postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. Nr [...] . Następnie organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2025r., znak: [...] , odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego na działkach o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. [...] w O.. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda wskazał, że Skarżący nie biorąc udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Nr 557/2023 z dnia 10 lipca 2023 r., złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, opierając go o przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1,4 i 5 Kpa. Występując z żądaniem wznowienia postępowania Skarżący wskazali, iż zostali niesłusznie pozbawieni prawa do udziału jako strony w postępowaniu w sprawie udzielania pozwolenia na budowę. Ponadto wnioskodawcy wskazują, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniały również przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa. Wnioskodawcy jako podstawę zaistnienia powyższych przesłanek wskazali, iż oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sfałszowane. Ponadto z ostrożności procesowej wnioskodawcy podnoszą możliwość braku wiedzy przez organ I instancji o nieuregulowanym statusie prawnym działki o nr ew. [...] , będącej jedną z działek inwestycyjnych. W odniesieniu do działki o nr ew. [...] toczy się postępowanie w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej dla nieruchomości stanowiącej działkę władnącą należącą do wnioskodawców tj. [...] obręb [...] . Organ II instancji wskazał, że pierwszą czynnością do której zobowiązany jest organ I instancji przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania jest zbadanie terminu określonego w art. 148 Kpa. Dokonując analizy czy ww. wniosek o wznowienie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 Kpa, przyjdzie wskazać, iż skarżący jako datę powzięcia informacji o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie podali dzień 26 listopada 2024 r., podczas wizji lokalnej. Starosta O. uznając, iż termin został zachowany, postanowieniem z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...] , wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1,4 i 5 Kpa. Analizując powyższe Wojewoda mazowiecki uznał, iż przeprowadzone postępowanie zmierzające do wydania zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Zgodnie z art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym w myśl art. 148 § 2 Kpa, podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wojewoda wskazał, że termin uzyskania informacji o dowodach które okazały się fałszywe a na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz okoliczności lub dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji, nie jest tożsamy z terminem wskazanym w art. 148 § 2 Kpa. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji nie wezwał do określenie terminu wskazanego w art. 148 § 1 Kpa, w odniesieniu do uzyskania wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Jak zostało wskazane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest rolą organu odwoławczego "wyręczanie organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Mogłoby to świadczyć o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. C. S. (dalej: ,,skarżący’’, ,,inwestor’’) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radą prawnym wniósł sprzeciw pismem z dnia 26 sierpnia 2025 r. od decyzji nr 1062/OPO/2025 wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organów obu instancji. Ponadto, złożył wniosek na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ustawy prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. o umorzenie niniejszego postępowania, gdyż brak jest możliwości uznania R. i R. R. za strony postępowania, a postępowanie jest bezprzedmiotowe w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, to jest: normy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., albowiem organ II instancji nie uzupełnił samodzielnie materiału dowodowego w zakresie, który zakwestionował. Organ zakwestionował przede wszystkim w istocie ustalenia Organu I instancji co do terminów: terminu uzyskania wiedzy przez Wnioskodawców o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz inwestora i zachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę. Ponadto, zrzucił naruszenie normy art. 77 § 1 k.p.a., która stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewoda Mazowiecki w ogóle nie ocenił materiału dowodowego w sprawie, jak mógł więc orzec, że postępowanie przez Organ I instancji zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Nawet gdyby przyjąć tok rozumowania Organu II instancji, decyzja Organu I instancji nie mogłaby rozstrzygnąć na korzyść Wnioskodawców. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie normy 107 § 3 k.p.a, albowiem Organ II Instancji nie był zainteresowany analizą dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący przypomniał, że integralną częścią dokumentacji złożonej z wnioskiem o pozwolenie na budowę była decyzja o warunkach zabudowy, z której wynika jasno, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji. Ponadto Starostwo Powiatowe w O. jednoznacznie wyraziło stanowisko w sprawie dysponowania przez inwestora działką nr [...] obręb nr [...] w O. na cele budowlane. Inwestor również przedłożył dokumenty potwierdzające to prawo. Jednak Organ II instancji w ogóle nie dokonał oceny tychże dokumentów. W ocenie skarżącego doszło także do naruszenia art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ustawy prawo budowlane oraz w zw. art. 28 k.p.a., ponieważ w świetle dokumentów znajdujących w aktach sprawy, w tym aktach dotyczących postępowania o pozwoleniu na budowę, Organ II instancji powinien był umorzyć postępowanie przede wszystkim z powodu braku możliwości uznania R. i R. R. za strony postępowania, co oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący rozwinął zarzuty, podkreślając zwłaszcza, że o dysponowaniu działki nr [...] obręb [...] w O. , w tym na cele budowlane, przez inwestora Wnioskodawcy wiedzieli od 2022 roku. Skarżący podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to zgodnie z obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu definiuje się jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W związku z faktem, że decyzja Starosty O. Nr [...] z dnia [...] lipca 2023 roku, w świetle cytowanego wyżej przepisu art. 28 prawa budowlanego nie dotyczy interesu prawnego, ani obowiązku - Wnioskodawcy nie mogą być uznani za strony postępowania w sprawie o wznowienie wyżej wymienionej decyzji. Tym samym, skoro wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...]lipca 2023 roku został złożony przez podmioty, które nie legitymują się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, zasadnym jest – w ocenie skarżącego – umorzenie postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego na każdym etapie postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich jego zarzutów. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., I OSK 1416/22). Przy czym istotne jest, iż stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto, Wojewoda uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - dotyczy bowiem istoty żądania tj. zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Zgodnie z tym przepisem, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Wojewoda wskazał, że termin uzyskania informacji o dowodach które okazały się fałszywe a na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz okoliczności lub dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji, nie jest tożsamy z terminem wskazanym w art. 148 § 2 Kpa. Termin z art. 148 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ II instancji nie dokonał jednak analizy, zachowania terminu przez wnioskodawców do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, biorąc pod uwagę, że w piśmie z dnia 23 grudnia 2024 r. wnioskodawcy powołali się na kilka przesłanek wznowieniowych, tj. z art. 145 § 1 pkt 1), pkt 4), pkt 5) k.p.a., a data dowiedzenia się przez skarżących o wydaniu decyzji nie była sporna. Ponadto, jeżeli organ odwoławczy uznał, że konieczne jest pozyskanie dodatkowych informacji, mógł sam wystąpić do Wnioskodawców o ich przekazanie lub zlecić uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ pierwszej instancji w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a Organ II instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej jakie są konieczne dowody do przeprowadzenia, celem ustalenia kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o zaistnieniu przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a, których nie może przeprowadzić organ II instancji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzać uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136 k.p.a., a zatem powinien wskazać, że konieczne do przeprowadzenia czynności przekraczają uzupełniające postępowanie dowodowe. Rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Niejednokrotnie to Organ II instancji stwierdza zachowanie bądź niezachowanie przez wnioskodawców terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, podejmując w konsekwencji ustalenie rozstrzygnięcie reformatoryjne. Dlatego też jeśli Organ II instancji uważa, że w danej sprawie nie jest możliwe ustalenie konkretnej daty korzystając z art. 136 k.p.a. powinien wyjaśnić to adresatom decyzji kasatoryjnej. W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Wojewody nie wskazało przyczyn, dla których nie skorzystało z art. 136 k.p.a. Nadto, Sąd nie mógł uznać za zasadne pozostałych zarzutów skarżącego odnoszących się do tego, czy wnioskodawcy posiadali w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę ww. budynku, statusu strony, ponieważ zakresu kontroli przez Sąd decyzji objętej sprzeciwem jest ograniczony. Szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jest wyłącznie kontrola przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji - wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę Wojewoda powinien wezwać wnioskodawców do wykazania zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania a dopiero następnie ocenić zakres ewentualnego postępowania dowodnego koniecznego do przeprowadzenia i podjąć decyzję o co do rozstrzygnięcia. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę koszt wpisu od sprzeciwu w wysokości 100 zł.