VII SA/Wa 2297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. A. i L. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nakładającej na Z. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do ośmiu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. zaślepienie czterech otworów okiennych (dwa na parterze, jeden na piętrze, jeden w dachu na poddaszu), znajdujących się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki nr ew. [...], zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi warunkami technicznymi: linia okien na ścianie południowej budynku powinna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą i oddaloną 2.0 m od zachodniego lica budynku Państwa E.L. A. - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zaślepienia czterech otworów okiennych i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na Z. P. obowiązek wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj.: - zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się na parterze w elewacji południowej budynku, których nie przewidywała dokumentacja projektowa, zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993 r. udzielającą Z. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego; - zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w dachu w elewacji południowej budynku, którego nie przewidywała dokumentacja projektowa, zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września1993 r. udzielającą Z. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Organ orzekł, że powyższe obowiązki należy wykonać w terminie ośmiu miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1773/11 pozostała część decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie nałożenia na Z. P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych jest ostateczna i podlega wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Zauważył, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest realizacja budynku mieszkalnego przez inwestora Z. P., na działce nr ew. [...]. zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...]. Podczas prowadzonego postępowania ustalono, że inwestor prowadził roboty budowlane przy ww. inwestycji z istotnymi odstępstwami o zatwierdzonego projektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia przez Z. P. przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2097/07 uchylił decyzję organu II instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w związku z powyższym, ponownie rozpoznając odwołanie, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do ośmiu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznaniu odwołania Z. P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego. Skargę na rozstrzygniecie organu II instancji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył Z. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt: SA/Wa 1773/11 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w zakresie obowiązku zaślepienia okien, zaś w pozostałej części, tj. nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddalił. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2012 r. zauważył, że orzeczenia sądu administracyjnego zapadłe na przestrzeni lat w niniejszej sprawie przesądziły o konieczności nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanych przez siebie orzeczeniach uznał za niezbędne wykonanie przez inwestora określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt SA/Wa 1773/11, uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej obowiązku zaślepienia otworów okiennych, zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że okno będące na II piętrze musi podlegać bezwzględnemu zaślepieniu, a także dlaczego obowiązek zaślepienia otworów okiennych nie obejmuje okna znajdującego się na 1 piętrze budynku, skoro projekt w ogóle nie przewidywał otworu okiennego w tym miejscu. Ponadto, Sąd wskazał, że ilość, wielkość i lokalizacja okien winna być taka jak w pierwotnej dokumentacji projektowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w związku z tym wyrokiem, którym jednocześnie oddalono skargę w stosunku do części rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, przedmiotem sprawy prowadzonej w niniejszym postępowaniu jest jedynie nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zaślepieniu otworów okiennych w elewacji południowej budynku mieszkalnego, będącego własnością Z. P. Mając na uwadze wykładnię prawną przywołanego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należy nałożyć na inwestora obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych znajdujących się na parterze w elewacji południowej budynku, których nie przewidywała pierwotna dokumentacja projektowa oraz otworu okiennego znajdującego się w dachu w elewacji południowej budynku, którego także nie przewidywała pierwotna dokumentacja projektowa. Zdaniem organu odwoławczego likwidacja tych okien jest konsekwencją oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt: SA/Wa 1773/11 i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Odnosząc się do kwestii "przesunięcia" okna znajdującego się na l piętrze budynku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zmiana lokalizacji okna w ścianie (jeśli nie narusza warunków technicznych bądź przepisów planistycznych, czy decyzji o warunkach zabudowy), w której było ono przewidziane w pierwotnej dokumentacji projektowej nie stanowi istotnego odstępstwa. W związku z powyższym dla doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem nie jest konieczne nakazanie przesunięcia tego okna tak, aby znajdowało się dokładnie w miejscu, w którym przewidywał je pierwotny projekt budowlany. Jednocześnie organ II instancji zauważył, iż wykonanie robót budowlanych polegających na "przesunięciu" otworu okiennego wiąże się z ingerencją w konstrukcję ściany zewnętrznej budynku. W związku z tym w przypadku, gdy wykonanie przez inwestora okna w ścianie w innej lokalizacji, niż pierwotnie przewidywała to dokumentacja projektowa nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, to w bezzasadne jest nakazanie robót budowlanych polegających na jego przesunięciu. Ponadto, mając na uwadze argumentację zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt: SA/Wa 1773/11. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia nie objęcia nakazem zaślepienia okna usytuowanego na II piętrze budynku w elewacji południowej, którego nie przewidywał pierwotny projekt budowlany. Organ przypomniał, że integralną częścią wydanego pozwolenia na budowę było postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca1993 r. w sprawie warunków zabudowy przedmiotowym budynkiem mieszkalnym działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] wraz z załącznikiem graficznym. Załącznik graficzny jednoznacznie wskazuje, na której części elewacji południowej budynku Z. P. nie można wykonywać nowych otworów okiennych. Zgodnie z tym załącznikiem linia okien w ścianie południowej budynku winna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą, oddaloną 2,00 m od zachodniego lica budynku E. i L. A. Przedmiotowe okno, usytuowane na II piętrze zlokalizowane jest poza częścią elewacji, której dotyczył zakaz lokalizacji otworów okiennych. W związku z tym, że tak usytuowane okno, którego nie przewidywał projekt budowlany nie narusza warunków zabudowy zawartych w postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca1993 r. zdaniem organu II instancji nie jest koniecznym objecie go nakazem zaślepienia. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedłożenie w organie nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli bowiem wykonane roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno- budowlanym to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] złożyli E. A. i L. A., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w ich ocenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując ponownie całość sprawy, nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1773/11 i wydał nową decyzję, pomijając nakazanie zamurowania czwartego otworu okiennego na II piętrze, które nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Powyższa norma prawna ma w sprawie istotne znaczenie, bowiem tutejszy Sąd wydawał w sprawie niniejszej kilka orzeczeń mających wpływ na dalszy tok postępowania przed organami nadzoru budowlanego. I tak wyrokiem z dnia 31 maja 2006r. w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1295/05 Sąd przesądził kwestię stosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. ( Dz.U z 2003r. Nr 207, poz.2016 z póź.zm.) oraz prawidłowość oceny stanu faktycznego w świetle normy art. 50 ust 1 ustawy, bowiem prowadzone przez inwestora Z. P. roboty noszą cechy istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009r. ( sygn.. akt VII SA/Wa 54/09) tutejszy Sąd przesądził ostatecznie o konieczności kontynuacji postępowania w ramach art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego tak w zakresie projektu budowlanego zamiennego, jak i w zakresie wykonania obowiązków w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie budzi także wątpliwości, co podkreślił organ odwoławczy, iż w wyroku z dnia 20 lutego 2012r. w sprawie sygn.. akt VII SA/Wa 1773/11, Sąd wyraził wiążącą ocenę prawną w zakresie oceny dokonanych przez inwestora odstępstw na podstawie art. 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane i zakwalifikowania ich jako istotne. Uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w zakresie obowiązku zaślepienia okien i oddalając skargę w pozostałej części, tj. nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ na jakiej podstawie przyjął, że okno będące na II piętrze musi podlegać bezwzględnemu zaślepieniu, a także dlaczego obowiązek zaślepienia otworów okiennych nie obejmuje okna znajdującego się na II piętrze budynku, skoro projekt w ogóle nie przewidywał otworu okiennego w tym miejscu. Ponadto, Sąd wskazał, że ilość, wielkość i lokalizacja okien winna być taka jak w pierwotnej dokumentacji projektowej. Decyzja poddana kontroli Sądu w sprawie niniejszej winna być więc wynikiem realizacji przez organ wiążących go wytycznych Sądu. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż konsekwencją oceny prawnej wyrażonej w wyroku o sygn. VII SA/Wa 1773/11 było nałożenie na inwestora obowiązku zamurowania dwóch otworów okiennych znajdujących się na parterze w elewacji południowej budynku, których nie przewidywała pierwotna dokumentacja projektowa oraz otworu okiennego znajdującego się w dachu w elewacji południowej budynku, którego także nie przewidywała pierwotna dokumentacja projektowa. Należy także podzielić ocenę organu co do braku konieczności nakazania przesunięcia" okna znajdującego się na l piętrze bowiem zmiana lokalizacji okna w ścianie (jeśli nie narusza warunków technicznych bądź przepisów planistycznych, czy decyzji o warunkach zabudowy), w której było ono przewidziane w pierwotnej dokumentacji projektowej nie stanowi istotnego odstępstwa. Natomiast nie do zaakceptowania w ocenie Sądu są rozważania organu co do okna usytuowanego na II piętrze budynku w elewacji południowej, którego nie przewidywał pierwotny projekt budowlany. Zdaniem organu skoro przedmiotowe okno, usytuowane na II piętrze zlokalizowane jest poza częścią elewacji, której dotyczył zakaz lokalizacji otworów okiennych wynikający z warunków zabudowy zawartych w postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca1993 r. nie jest koniecznym objęcie go nakazem zaślepienia. Zdaniem Sądu zapadłe w tej części rozstrzygnięcie organu odwoławczego ( a właściwie jego brak) narusza normę art. 153 ppsa oraz art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem analizy organów w świetle przywołanego wyroku tutejszego Sądu był otwór okienny na II piętrze zlokalizowany w elewacji południowej, którego nie przewidywał zatwierdzony decyzją projekt budowlany. Uszło jednak uwadze organu, iż okno to jest usytuowane w ścianie usytuowanej w odległości 2 metrów od granicy z działką sąsiednią nr ew [...] ( vide inwentaryzacja budowlana- plan sytuacyjny działki), a więc z naruszeniem § 12 ust 1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2002r. Nr 75, poz.690 z póź. zm.), który stanowi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy pominął fakt, iż celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych- wykonanych w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego, do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też przywołanymi warunkami technicznymi (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Łd 839/10, Baza Orzeczeń LEX nr 755943, oraz z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 944/07, Baza Orzeczeń LEX nr 510930) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz istotę postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj art.153 ppsa i art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II-gim wyroku.