VII SA/Wa 230/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) i art. 104 k.p.a. i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia [...] lipca 2007 r. (data pisma) dokonanego przez pełnomocnika inwestora N. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej Spółką, Prezydent [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu – jak to określił inwestor - "obiektu małej architektury – donicy trwale niezwiązanej z gruntem" na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgłoszenie dotyczy oprócz budowy donicy również montażu na niej urządzenia reklamowego o powierzchni ekspozycji [...] i wysokości [...] m od powierzchni podstawy (donicy). Organ doszedł do wniosku, że realizacja zamierzenia, będącego w istocie instalacją urządzenia reklamowego, jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] Uchwałą nr 496/XXXVI/2000 w dniu 28 sierpnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 134, poz. 1277) mimo, że sama lokalizacja nie jest sprzeczna z planem, to jednak parametry ekranu znacznie przekraczają wartości określone w planie. Doręczenia tej decyzji Spółce i pełnomocnikowi dokonano w trybie art. 44 k.p.a. Poczta wydała decyzję pełnomocnikowi Spółki po upływie 14 dni, o których mowa w ww. przepisie, co spowodowało złożenie przez niego odwołania od decyzji. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niedoręczenie sprzeciwu w terminie 30 dni. Zdaniem skarżącej Spółki zgłoszenie zostało dokonane w dniu [...] lipca 2007 r., a sprzeciw został doręczony pełnomocnikowi spółki w dniu [...] sierpnia 2007 r., a więc po terminie, który upłynął w dniu [...] sierpnia 2007 r. Spółka ponadto powołała się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02, zgodnie z którym termin dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu obejmuje także doręczenie decyzji stronie. Skarżąca ponadto podniosła, że ograniczenie wymiarów urządzeń reklamowych nie dotyczy reklam powiązanych z obiektami małej architektury. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, w szczególności, iż inwestycja jest sprzeczna z § 13 pkt 3 planu miejscowego, ze względu na wielkość ekranu reklamowego. Zdaniem organu odwoławczego zarzut niezachowania terminu 30–dniowego na doręczenie sprzeciwu jest bezzasadny, ponieważ inwestycja stanowi trwale powiązane z gruntem urządzenie reklamowe, które wymaga pozwolenia na budowę i, jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest w istocie zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5. Skarżąca podniosła te same argumenty, co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, o ile naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, chociaż nie ze wszystkimi ocenami organu można się zgodzić. Wadliwość tych ocen nie miała jednak wpływu na ostateczne załatwienie sprawy, tj. prawidłowość i terminowość zgłoszonego przez organ I instancji sprzeciwu. W niniejszej sprawie rozważenia wymagają dwie kwestie, a mianowicie po pierwsze kwestia charakteru urządzenia, a w konsekwencji tego, czy wymaga ono pozwolenia, czy zgłoszenia na budowę, w tym zakresie ocenie podlega też jego zgodność z planem miejscowym, po drugie kwestia terminu doręczenia sprzeciwu i co za tym idzie, czy został zachowany termin 30-dniowy na jego doręczenie. Odnośnie kwestii pierwszej, ocena funkcji charakteru urządzenia, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że zgłoszenie dotyczyło urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie obiektu małej architektury, jak podał to w zgłoszeniu inwestor. W tym względzie Sąd nie podzielił też oceny organu, że urządzenie takie, jako trwale związane z gruntem, stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego, zawierającego definicje, obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, obiekty architektury ogrodowej jak posągi i wodotryski oraz użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki czy śmietniki. Obiekt budowlany objęty zgłoszeniem składał się z dwóch części, donicy betonowej o znacznej wadze nazwanej przez zgłaszającego obiektem małej architektury oraz osadzonego w niej wspornika, na którym umieszczono ekran reklamowy o wymiarach [...]. Zasadnie zatem organ ocenił, że obiekt taki jako całość jest urządzeniem reklamowym. Przesądza o tym funkcja obiektu i sposób w jaki miał być użytkowany, a sposób jego użytkowania nie jest kwestionowany. To, że betonowemu obciążnikowi, na którym umieszczono konstrukcję urządzenia i tablicę służącą reklamie, nada się formę donicy i nazwie obiektem małej architektury, nie zmienia funkcji reklamowej takiego obiektu jako całości. Ponieważ przepis art. 28 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie określa miejsca instalowania urządzeń reklamowych, a umieszczenie gotowego obiektu na podłożu ulicy jest, zdaniem Sądu, instalowaniem (a nie budową, którą zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu), nie można, w okolicznościach tej sprawy, przyjąć, że chodzi o budowę obiektu wymagającą pozwolenia na budowę. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wadliwie przywołał § 13 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamiast § 12, jednakże pomyłka ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ z treści tego ostatniego przepisu wynika, że plan dopuszcza urządzenia reklamowe o powierzchni 8 m2, podczas gdy zgłoszenie obejmuje urządzenie o powierzchni [...], a więc ponad dwa razy większe niż to przewiduje plan. Mając powyższe na uwadze, planowane urządzenie reklamowe jest niezgodne z zapisami planu miejscowego. Argumentacja Spółki dotycząca braku ograniczeń wymiarów urządzeń reklamowych, jeśli występują w powiązaniu z obiektami małej architektury, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w tiret 2 § 12 pkt 3 planu, który wprowadza ograniczenie wielkości tablicy reklamowej (podobnie jak tiret 1 dla innych rodzajów urządzeń reklamowych). Skoro zaś w planie zawarto ograniczenia wielkości części tych urządzeń, to nie można zapisu planu interpretować tak, że połączenie urządzenia reklamowego z obiektem malej architektury zwalnia z zachowania dopuszczalnych wielkości części urządzeń reklamowych opisanych w planie. Odnośnie kwestii drugiej, a więc doręczenia stronie sprzeciwu przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, stwierdzić należało, że brak jest uchybień w doręczeniu sprzeciwu zarówno Spółce i jak i jej pełnomocnikowi. W stosunku do obu tych podmiotów skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. przed upływem 30 dni od daty wpływu zgłoszenia do organu. Zasadą rządzącą doręczaniem pism w postępowaniu administracyjnym jest doręczanie przez pocztę, adresatowi będącemu osobą fizyczną w mieszkaniu lub miejscu pracy, w przypadku gdy adresatem jest jednostka organizacyjna pisma doręcza się w lokalu jej siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45 k.p.a.). Jeśli nie jest możliwe doręczenie bezpośrednio adresatowi (lub zastępczo w trybie art. 43 k.p.a.), to zgodnie z art. 44 k.p.a. (którego istotna zmiana nastąpiła w 2005 r.) dokonuje się zawiadomienia adresata (awizacji przesyłki), pozostawiając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej, przesyłka zaś pozostaje przez 14 dni w placówce pocztowej. Ponadto przepis ten określa, że w pierwszym zawiadomieniu informuje się adresata o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia i jeżeli przesyłka nie zostanie odebrana w tym terminie pozostawia się zawiadomienie powtórne z informacją o możliwości odebrania przesyłki w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dnia od daty pierwszego zawiadomienia. Oznacza to, że skutek fikcyjnego doręczenia decyzji występuje z upływem 14 dnia liczonego od dnia pierwszego zawiadomienia, który to dzień wlicza się do biegu czternastodniowego terminu. Regulacja ta odbiega zatem od zasady wyrażonej w art. 57 k.p.a., zgodnie z którą, dnia w którym nastąpiło zdarzenie będące powodem liczenia terminu (w omawianym przypadku pozostawienie zawiadomienia), nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu. Wprawdzie § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych przewiduje inne liczenie terminu, mianowicie stanowi, iż bieg terminu odbioru takich przesyłek rozpoczyna się od dnia następnego po dniu doręczenia zawiadomienia, jednakże stwierdzić trzeba, że w tym względzie wymieniony przepis rozporządzenia nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 44 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 78, poz.682), jednakże uznać trzeba, że zastosowanie w sprawie ma później uchwalony przepis rangi ustawowej. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno w przypadku Spółki jak i w przypadku jej pełnomocnika podjęto próbę doręczenia w dniu [...] sierpnia 2007 r. w piątek (data pierwszego awizo). Następnie przesyłkę adresowaną do Spółki awizowano powtórnie [...] sierpnia 2007 r. i w związku z upływem terminu 14-dniowego złożenia przesyłki w urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2007 r., jak wynika ze stempli pocztowych widniejących na zwrocie listu, dokonano zwrotu. Natomiast w przypadku przesyłki kierowanej do pełnomocnika została ona podjęta w dniu [...] sierpnia 2007 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, chociaż 14-dniowy termin upłynął [...] sierpnia 2007 r. (czwartek). Podsumowując oba pisma nie zostały podjęte w terminie przewidzianym w art. 44 k.p.a., tj. w terminie 14 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w skrzynce, ponieważ pierwsze zawiadomienie pozostawiono w dniu [...] sierpnia 2007 r., a więc termin upłynął w dniu [...] sierpnia 2007 r. i już w dniu następnym, tj. w dniu [...] sierpnia 2007 r. urzędy pocztowe powinny przesyłki zwrócić do nadawcy. Jednakże przesyłkę wysłaną do pełnomocnika pozostawiono w urzędzie pocztowym dłużej i wydano mu ją w dniu [...] sierpnia 2007 r. (poniedziałek) tj. już po upływie terminu. W obu przypadkach data upływu terminu w dniu [...] sierpnia 2007 r. jest terminem doręczenia pisma, bez względu na to czy po tym terminie placówka pocztowa wydała adresatowi przesyłkę czy też dokonała jej zwrotu. W przypadku, gdy strona odbierze decyzję (lub w inny sposób dotrze ona do niej) w terminie późniejszym, to bieg terminu dla złożenia środka odwoławczego należy liczyć tak jakby strona otrzymała ją w ostatnim 14 dniu terminu, o którym mowa w art. 44 k.p.a. (przy czym liczenie terminu na wniesienie środka odwoławczego winno nastąpić wówczas z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 57 k.p.a.). Por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1070/06 (niepublikowany). Nie ma uzasadnienia dla tego aby przyjąć, że upływ terminu, od którego zależy skuteczność sprzeciwu wniesionego przez organ, będzie uzależniona od daty faktycznego odbioru decyzji przez pełnomocnika, a nie od daty doręczenia określonej przez przepis art. 44 k.p.a. Ponieważ pełnomocnik Spółki złożył środek odwoławczy w dniu [...] września 2007 r, uznać należało, że jego odwołanie wpłynęło w terminie. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2007 r., termin 30 dniowy na wniesienie sprzeciwu upływał w dniu [...] sierpnia 2008 r., doręczony on został zatem skutecznie w trybie art. 44 k.p.a. Spółce i jej pełnomocnikowi w dniu [...] sierpnia, a zatem zachowany został termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.