VII SA/Wa 230/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] (nr [...]), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...] ([...]), którą zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono Przedsiębiorstwu E. pozwolenia na modernizację linii energetycznych i budowę stacji transformatorowych w W. - stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej budowy słupowej stacji transformatorowej 15/0.4KV,nadziałce o nr ew. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt modernizacji linii energetycznej zatwierdzony decyzją przewidywał m.in. na działce nr ew. [...], należącej wówczas do W. K., wybudowanie linii napowietrznej SN i budowę stacji transformatorowej słupowej, w odległości ok. 3m wzdłuż granicy z działką nr [...]. W dniu 15 marca 2007r. obecny właściciel ww. działki Z. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej przedmiotowej działki, z uwagi na brak zgody jej właściciela na realizację inwestycji na jego terenie. Organ wyjaśnił specyfikę postępowania nieważnościowego i podniósł że kontrolowaną decyzję wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W aktach sprawy brak jest zgody ówczesnej właścicielki działki W. K. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że wprawdzie w decyzji z dnia [...] zawarto zapis o pozytywnym ustosunkowaniu się zainteresowanych rolników do inwestycji i wyrażeniu zgody na wejście na teren, pod warunkiem uzyskania odszkodowania za poniesione szkody, to zapis ten nie może zastępować prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak to określał art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Energetycznego Ł. S.A. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione w decyzji Wojewody [...] w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak i argumentacji prawnej. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest zgody ówczesnego właściciela działki nr [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zapis jakoby zainteresowani właściciele nieruchomości pozytywnie ustosunkowali się do przedmiotowego zadania inwestycyjnego również nie ma potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto nie można uznać, że zgoda właścicieli na wejście na ich teren zastępowała dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył Zakład Energetyczny Ł., wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 17 września 2008r. w sprawie VII SA/Wa 288/09 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż organy w prowadzonym postępowaniu nadzorczym winny ustalić kto był właścicielem działki nr [...] w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w L. oraz wyjaśnić czy właściciel działki udzielił zgody inwestorowi na dysponowanie nią na cele budowlane, a także rozważyć czy w świetle zapisu o pozytywnym ustosunkowaniu się zainteresowanych rolników do inwestycji i wyrażeniu zgody na wejście na teren, pod warunkiem uzyskania odszkodowania za poniesione szkody, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności rażąco narusza prawo. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał iż wykonując wytyczne Sądu ustalił w Starostwie Powiatowym w R. że: od założenia ewidencji gruntów tj. od 1966r dla obrębu W. gmina L. w pozycji rejestrowej [...] istniał zapis: posiadacz samoistny K. W. c. W. i M. dla działki [...] o pow.0,34 ha. Po odnowie ewidencji gruntów w 1986r. działka ta zmieniła numer na [...] i powierzchnię na 0,35 ha. W 1995r. Sąd Rejonowy w R. stwierdził, że E. córka W. i A. i R. syn P. i M. małżonkowie M. nabyli nieodpłatnie z mocy samego prawa na prawach wspólności ustawowej z dniem 4 listopada 1971r. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26.10.1971r. własność nieruchomości rolnej położonej we wsi B. gmina L. oznaczoną numerami działek [...], [...],[...] o powierzchni łącznej 2,03 ha – (postanowienie Sądu Rejonowego w R. Nr [...] z dnia [...]). Następnie aktem notarialnym numer Rep. [...] dnia [...] E. M. jako spadkobierca po zmarłym R. M. (postanowienie Sądu Rejonowego w R. sygn. akt [...] z dnia [...]) darowała synowi i synowej Z. i A. M. między innymi działkę oznaczoną numerem [...] położoną w obrębie W. Składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji inwestor dysponował danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Poza tym organ podał, że kwestie budowy linii energetycznych w czasie wydania przedmiotowej decyzji regulowała ustawa z dnia 28 czerwca 1950r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz. U. Nr 28 z 1950r., poz.256 z późn. zm.). Zgodnie z zapisami art.4 ust 1 powołanej ustawy "we wsiach i osiedlach, objętych zarządzeniem o powszechnej elektryfikacji rolnictwa - osobom posiadającym odpowiednie upoważnienie właściwego przedsiębiorstwa elektryfikacji rolnictwa służy prawo wstępu na posesje i do budynków, dokonywania oględzin i pomiarów, robót i zakładania urządzeń, jakich wymagać będzie powszechna elektryfikacja". W ustępie 2 w/w artykułu z kolei zawarto zapis, iż właściciel, użytkownik, dzierżawca, najemca, posiadacz lub zarządca budynku albo posesji obowiązany umożliwić wstęp i, wykonanie czynności. Tak więc zdaniem organu budowa linii energetycznych w/g powołanej ustawy z dnia 8 czerwca1950r. nie wymagała zgody właściciela gruntu, o której mowa w art.29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W świetle powyższych zapisów skoro prawo do dysponowania nieruchomościami przewidzianymi pod omawianą inwestycję gwarantowała "Ustawa o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli" z dnia 28 czerwca 1950r. (Dz. U Nr 28 z 1950r., poz. 256 z późn. zm.)) brak jest przesłanek do uznania, iż taką zgodą inwestor musiał dysponować przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie organu orzekającego w świetle powyższych ustaleń w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa określone w art.156 § 1 pkt 2 nie wystąpiło - brak jest zatem w ocenie organu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Elektryfikacji i Technicznej Obsługi Rolnictwa "E." [...] w K. pozwolenia na modernizację linii energetycznej i budowę stacji transformatorowych w W. gm. L., w części dotyczącej budowy słupowej stacji transformatorowej 15/0,4kV na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości W. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. M. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej działki nr ew.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołał treść art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974r. – Prawo budowlane obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wg którego pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością podkreślając, że przepis ten wymagał wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jedynie wypowiedzenia się w sposób dorozumiany. W dacie wydania pozwolenia na budowę właścicielami działki nr ew. [...] od 4 listopada 1971r. byli E. i R. M. co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]. W aktach sprawy brak jest zgody właścicieli, zaś z pisma Zakładu Energetycznego Ł. SA z [...] wynika że w dokumentacji techniczno – prawnej inwestycji brak jest zapisu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezzasadnym jest stwierdzenie organu wojewódzkiego, że budowa linii energetycznej nie wymagała zgody właściciela gruntu, bo w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 4 ustawy z 28 czerwca 1950r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli gdyż z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby miejscowość W. objęta była zarządzeniem właściwego organu o powszechnej elektryfikacji. Reasumując, organ uznał, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r., przy czym oczywistość naruszenia prawa nie budzi wątpliwości a utrzymanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia dotkniętego wadą byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nienagannego i niepożądanego z punktu widzenia państwa prawa nierespektowania obowiązującego porządku prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna PGE Dystrybucja Ł. z siedzibą w Ł. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, dlatego skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] uchylająca decyzję organu I instancji i stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] wydanej w sprawie pozwolenia na budowę linii energetycznej – w części decyzji dotyczącej działki nr ew.[...]. Kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym, nieważnościowym w którym organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty a ocenia jedynie czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w L. z [...] w części zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę słupowej stacji transformatorowej na działce o nr ew. [...] w W. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wymienionego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31.10.2008r., II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17.07.2008r., II OSK 888/07). W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974r – Prawo budowlane. Z przepisu art. 29 ust. 5 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, że jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na której ma być zrealizowana planowana inwestycja na cele budowlane. W ocenie Sądu konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. i skutkować winno stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., IV SA 1092/2000 niepubl.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego i nie może prawo to być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., IV SA 400/86, ONSA 1986/2. Dlatego też nie można uznać za wystarczające dla spełnienia tego wymogu pozytywne ustosunkowanie się zainteresowanych, aprobatę planowanej inwestycji, czy akceptację działań inwestora. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza bowiem "przedstawić dowody...", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc, w ocenie Sądu, wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jedynie wywiedzenia , go w sposób dorozumiany (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., IV SA 477/2002 niepubl.). W aktach sprawy brak jest dokumentu którym inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania działką nr 944 na cele budowlane tak od wpisanej w rejestrze gruntów W. K., jak i małżonków E. i R. M. Wobec tego organ prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej pozwolenia na budowę na działce nr [...] wydana została przez Naczelnika Gminy w L. z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r., zaś pozostawieniu rozstrzygnięcia w obrocie prawnym byłoby akceptacją dla społecznie nagannego i niemożliwego do przyjęcia z punktu widzenia państwa prawnego nierespektowania obowiązującego porządku prawnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.