VII SA/Wa 2301/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) nakazał M. O. rozbiórkę samowolnie pobudowanej wiaty składającej się z dwóch części: o wymiarach 32,66 x 5,50 m i wymiarach 4,48 x 3,18 m stanowiących całość konstrukcyjną, na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku ze skargą E. O. PINB w S. przeprowadził w dniu 16 lipca 2009 r. kontrolę wybudowanych wiat drewnianych na działce położonej w miejscowości M. przy ul. [...], której współwłaścicielami są E. O. i M. O. Podczas kontroli stwierdzono, że na ww. działce wykonano zadaszenie konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 7,21 x 5,50 m, składające się z dwóch części. Jedna część o wymiarach 2,56 x 5,50 m i wysokości 2,30 m, o konstrukcji drewnianej, pokryta jest folią budowlaną, a od strony sąsiedniej działki - plandeką. Część ta zlokalizowana jest w odległości 1,42 m od istniejącego budynku gospodarczego murowanego oraz w odległości 0,31 m od ogrodzenia drewnianego od strony sąsiedniej działki. Druga część o wymiarach zewnętrznych 4,65 x 3,18 m, wysokości 2,00 m, konstrukcji drewnianej, pokryta blachą falistą, dobudowana do pierwszej, zlokalizowana jest w odległości 0,90 m od ogrodzenia metalowego od strony działki stanowiącej własność G. S. i w odległości 2,41 m od ogrodzenia drewnianego od strony drugiej działki sąsiedniej. M. O. oświadczył, że zadaszenie o wymiarach 2,56 x 5,50 zostało wykonane w czerwcu 2009 r. bez dokonanego zgłoszenia do właściwego organu, natomiast zadaszenie o wymiarach 4,65 x 3,18 m zostało zrekonstruowane w maju 2009 r. bez wymaganych prawem dokumentów. W odpowiedzi na zawiadomienie organu z dnia 21 lipca 2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pobudowanej wiaty o wymiarach 7,21 x 5,50 m. M. O. w piśmie z dnia 23 lipca 2009 r. zarzucił organowi błędne ustalenia co do wymiarów spornej budowli i podał jednocześnie odpowiednie wymiary. Organ uznał, że sporna budowla, czyli wiata składająca się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając zaś na uwadze wielkość pobudowanej wiaty (powyżej 25,00 m² pow. zabudowy) inwestor przed przystąpieniem do budowy powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Jednocześnie, mając na uwadze, że wiata nie jest budynkiem, uznał, że w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.), w związku z czym zaszły przesłanki do jej legalizacji. W związku z powyższym PINB w S. postanowieniem nr [...] nałożył na M. O. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia: - zaświadczenia z Urzędu Gminy M. o zgodności w/w obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, opracowanego zgodnie z przepisami dotyczącymi zakresu i formy projektu budowlanego określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, iż w wyznaczonym terminie M. O. nie przedłożył ww. dokumentów. W dniu 30 listopada 2009 r. PINB w S. decyzją nr [...] nakazał M. O. rozbiórkę samowolnie pobudowanej wiaty o wymiarach 7,21 x 5,50 m na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. Następnie. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie jednoznacznego ustalenia, czy części zadaszenia konstrukcji drewnianej o wym. 2,56 x 5,50 m i 4,65 x 3,18 m usytuowane na ww. działce rzeczywiście stanowią całość konstrukcyjną oraz jaka jest faktycznie jego powierzchnia zabudowy. W dniu 15 lutego 2010 r. pracownicy PINB w S. przy udziale M. O. i E. O. dokonali kontroli na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. W czasie kontroli stwierdzono, że obiekt stanowi jedną całość konstrukcyjną. Długość obiektu wynosi 7,14 m, na długości 2,66 m znajduje się garaż osobowy, natomiast na pozostałej długości złożone jest drzewo opałowe. [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu m. in. na nieścisłości w sentencji rozstrzygnięcia i brak jednoznacznych ustaleń co do wymiarów budowli objętej postępowaniem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w S. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] ponownie nałożył na M. O. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia odpowiednich dokumentów. W wyznaczonym terminie M. O. nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z czym organ wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie pobudowanej wiaty składającej się z dwóch części: o wymiarach 32,66 x 5,50 m i wymiarach 4,48 x 3,18 m stanowiących całość konstrukcyjną, na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. O., kwestionując zasadność sporządzania projektu budowlanego zadaszeń. Inwestor wyjaśnił, że zadaszenie o wymiarach 4,65 x 3,18 m wykorzystywane jest do magazynowania drewna opałowego i zostało pobudowane w 2002 r., a jego konstrukcja nośna była wymieniana dwukrotnie. Skarżący wskazał, że po raz drugi konstrukcję wymienił w maju 2009 r., a listwy zabezpieczające przed rozsypywaniem się drewna musi wymieniać co dwa lata. Ponadto dodał, że wykorzystując przestrzeń jaka powstała, pobudował drugie zadaszenie o wymiarach 2,56 x 5,50 m, zabezpieczone plandeką budowlaną. Na długości 3,18 m dach połączony jest z pomieszczeniem przeznaczonym na drewno opałowe. Obydwie konstrukcje dachowe wsparte są na słupkach drewnianych, których grubość nie przekracza 10 cm. Skarżący wyjaśnił, że pomieszczenie to służy do garażowania samochodu. [...]WINB decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. O. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał M. O. rozbiórkę samowolnie pobudowanej wiaty składającej się z dwóch części: o wymiarach 2,56 x 5,50 m i wymiarach 4,65 x 3,18 m stanowiących całość konstrukcyjną, usytuowanej na działce nr geod [...] położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że PINB w S. dokonał ustaleń faktycznych w sposób dostateczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i właściwie nakazał rozbiórkę samowolnie pobudowanej wiaty. Ponadto organ ocenił, że ponieważ inwestorem i właścicielem przedmiotowej wiaty jest tylko M. O., organ I instancji zasadnie nałożył wyłącznie na niego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Zgodnie bowiem z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli nieruchomość jest współwłasnością kilku osób, to obowiązek w stosunku do obiektu będącego przedmiotem postępowania może być skierowany do właściciela będącego jednocześnie inwestorem. Jednocześnie organ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty, gdyż zauważył, że z nakazu zawartego w sentencji decyzji wynika, iż zobowiązany winien dokonać rozbiórki wiaty składającej się z dwóch części o wym. 32,66 x 5,50 m i o wym. 4,48 x 3,18, natomiast z uzasadnienia decyzji oraz z protokołu oględzin wynika, iż przedmiotowa wiata składa się z dwóch pomieszczeń o wymiarach 2,56 x 5,50 m oraz 4,65 x 3,18 m stanowiących całość konstrukcyjną. Organ podał, że z sentencji orzeczenia powinno dokładnie wynikać, jakie obiekty mają zostać rozebrane, a w przedmiotowej sprawie istnieje nieścisłość co do wymiarów przedmiotu postępowania, które winny być dokładne i nie wzbudzać wątpliwości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. O. Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzji jest krzywdząca i pozbawiająca go praw jako współwłaściciela. Skarżący wyjaśnił, że zwracał się do siostry będącej współwłaścicielką nieruchomości o zgodę na wybudowanie budynku gospodarczego, lecz takiej zgody nie uzyskał. W należącej do niego części istniejącego budynku gospodarczego przechowuje maszyny i narzędzia, w związku z czym nie posiada miejsca przeznaczonego na składowanie drewna opałowego. Skarżący stwierdził, że sytuacja ta zmusiła go na pobudowanie zadaszenia o wymiarach 2,30 x 4,75 m, które zostało zaakceptowane przez organy nadzoru budowlanego, co potwierdza decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Skarżący wyjaśnił, że po kilku miesiącach zadaszenie nie nadawało się do użytku i dlatego postanowił je wyremontować. Jednocześnie dodał, że powiększył istniejące zadaszenie przez rozszerzenie przestrzeni o ok. 80 cm. Skarżący stwierdził, że obecnie zadaszenie to posiada wymiary 4,65 x 3,18 m i wysokość 2 m, pomieszczenie wypełnione jest drewnem opałowym, a prace przy nim ukończył w maju 2009 r. Zdaniem skarżącego, jest to konstrukcja tymczasowa. Konstrukcja dachu jest wsparta na 9 słupkach nie przekraczających 10 cm grubości, bezpośrednio połączonych z gruntem. Ponadto skarżący wskazał, że w czerwcu 2009 r. w podobny sposób dobudował drugie zadaszenie zabezpieczone plandeką o wymiarach 2,56 x 5,50 m, z jedną ścianą o wymiarze 2,56 m. Wyjaśnił, że w pomieszczeniu tym jest garażowany samochód. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. M. O. wyjaśnił, że w pierwszej kolejności powiększył wiatę przeznaczoną na składowanie drewna opałowego na miejscu poprzednio istniejącej mniejszej wiaty. W późniejszym okresie do istniejącej wiaty skarżący dobudował wiatę garażową. Ponadto wskazał, że obie wiaty są tak połączone, że mogą funkcjonować samodzielnie jako odrębne obiekty budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowaną przez Sąd decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] [...]WINB uchylił decyzję PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał M. O. rozbiórkę samowolnie pobudowanej wiaty składającej się z dwóch części: o wymiarach 2,56 x 5,50 m i wymiarach 4,65 x 3,18 m stanowiących całość konstrukcyjną, usytuowanej na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzić należy, iż stan faktyczny sprawy nie wskazuje bezsprzecznie, iż wypełnione zostały przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organy obu instancji nie wykazały bowiem, iż sporny obiekt podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, że z okoliczności każdej konkretnej sprawy powinno wynikać, jeszcze na etapie postępowania wstępnego, poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1050/07). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, a więc budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania istniały poważne rozbieżności co do wymiarów poszczególnych wiat składających się na sporny obiekt. Rozbieżności te były sygnalizowane przez skarżącego już na wstępnym etapie postępowania, gdy w odpowiedzi na zawiadomienie organu z dnia 21 lipca 2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego M. O. zarzucił organowi błędne ustalenia co do wymiarów spornej budowli. Pomimo tego organ – wbrew okolicznościom sprawy – podał w uzasadnieniu decyzji, że strona w zakreślonym terminie nie wniosła żadnych nowych dowodów ani wyjaśnień. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 8 i 10 kpa. nakazujących prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zapewnienie stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. O ile organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę odniósł się do protokołu oględzin, z którego wynika, że przedmiotowa wiata składa się z dwóch pomieszczeń o wymiarach 2,56 x 5,50 m oraz 4,65 x 3,18 m stanowiących całość konstrukcyjną, to organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał m.in. na bardzo lakoniczne i niewyjaśniające rozbieżności informacje uzyskane w wyniku kontroli przeprowadzonej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Z dodatkowych ustaleń wynika, że: długość obiektu wynosi 7,14 m, na długości 2,66 m znajduje się garaż osobowy, a na pozostałej długości złożone jest drewno opałowe. Tego rodzaju informacje nie korespondują z dotychczasowymi ustaleniami poczynionymi w toku postępowania i nie odnoszą się wprost do gabarytów wiaty (wiat). Jak natomiast wynika z treści postanowienia [...]WINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zlecającego organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, postępowanie to miało na celu właśnie jednoznaczne ustalenie faktycznej powierzchni zabudowy zadaszenia, a także wyjaśnienie, czy części zadaszenia stanowią całość konstrukcyjną. Tymczasem organy obu instancji nie podały, jaka jest całkowita powierzchnia zabudowy wiaty, wskazując wyłącznie wymiary poszczególnych jej części. W przypadku ustalenia, iż części te stanowią całość konstrukcyjną, organy powinny określić powierzchnię zabudowy obiektu jako całości. Dopiero w sytuacji wykazania, iż powierzchnia ta przekracza 25 m², mogłoby nastąpić zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego dotyczącej obiektów, na których wzniesienie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Okolicznością wymagającą przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez organ nadzoru budowlanego jest również data pobudowania spornego obiektu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zadaszenie wzniesione w maju 2009 r. zostało zrekonstruowane w miejscu istniejącego już zadaszenia. Dopiero po jego wykonaniu, w czerwcu 2009 r. zostało wykonane drugie zadaszenie. W tym miejscu zauważyć należy, iż podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 września 2011 r. skarżący oświadczył, że w pierwszej kolejności powiększył wiatę przeznaczoną na składowanie drewna opałowego na miejscu poprzednio istniejącej mniejszej wiaty. W późniejszym okresie do istniejącej wiaty skarżący dobudował wiatę garażową. Ponadto skarżący oświadczył, iż obie wiaty są tak połączone, że mogą funkcjonować samodzielnie jako odrębne obiekty budowlane. W niniejszej sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru budowlanego bezspornie ustali wymiary spornego obiektu oraz datę jego wybudowania, a przede wszystkim wyjaśni, czy obiekt ten stanowi konstrukcyjną całość, czy też jego poszczególne części, tj. obydwa zadaszenia, mogą funkcjonować niezależnie od siebie, a zatem - czy postępowanie powinno być prowadzone łącznie wobec całości konstrukcji, czy wobec każdego ze składających się na nią obiektów odrębnie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie organ nadzoru budowlanego rozważy, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu (bądź obiektów) podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy też obowiązkowi dokonania zgłoszenia, a zatem – czy w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, czy należy zastosować procedurę uregulowaną w art. 49b cytowanej ustawy, dotyczącą obiektów wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie organ będzie miał na uwadze, że ze względu na restrykcyjny charakter regulacji dotyczących nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, uzasadnienie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinno charakteryzować się szczególną wnikliwością i starannością, zwłaszcza w zakresie wykładni stosowanych przepisów oraz oceny stanu faktycznego sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a.