VII SA/Wa 2304/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. T. i M. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak: DON.7101.265.2022.MB w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., znak [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołania A.T. i M. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2022 r., nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach w obrysie w rzucie poziomym 8,90 m x 8,88 m wybudowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z.. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2019 r. przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.– Obszar [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2007 r. z późn. zmianami. W ocenie organu wojewódzkiego należało zawiesić postępowanie odwoławcze, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie nakazu rozbiórki jest ściśle uzależnione od przepisów planistycznych. Postępowanie w sprawie przepisów prawa miejscowego dotyczącego zagospodarowania przestrzennego będzie miał kluczowe znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia odwołania. Rozpoczęta procedura co do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne. Decyzja o rozbiórce, wydana została po ustaleniu że obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przystąpienie organu gminy do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaistnieniem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia E. M., postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r., znak DON.7101.265.2022.MB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie organu wojewódzkiego z dnia 19 lipca 2022 r. Uzasadniając postanowienie, GINB podał, że podstawowe znaczenie miała ocena, czy prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można uznać za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazano, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Musi istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że od zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozstrzygnięcie sprawy jako takiej, a nie rozstrzygnięcie w określony sposób. Przytaczając tezy wyroków podkreślił, że wszczęcie procedury planistycznej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi kwestii prejudycjalnej, uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postepowaniu naprawczym. Organ zwrócił uwagę, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jest przyjmowany w uchwale, która jest aktem tworzenia, a nie stosowania prawa. Proces prowadzący do wydania uchwały nie może być uznany za postępowanie, tj. "rozstrzygnięcie (...) przez inny organ lub sąd" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja o wydaniu lub nie planu miejscowego ma charakter decyzji politycznej, a prace nad nowym planem podejmowane są w procesie legislacyjnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Podsumowując GINB stwierdził, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uznana za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego należało uchylić postanowienie organu wojewódzkiego z dnia 19 lipca 2022 r. A. T. i M. T., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 19 lipca 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegając na przyjęciu, iż procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zostać uznana za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postepowania, co stoi w sprzeczności z art. 58 ust. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wprost przewidują możliwość zawieszenia postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku przystąpienia przez gminę do opracowywania takiej zmiany. 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że organ bada zgodność wykonanego budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzona niezgodność była przyczyną wydania decyzji, zatem zmiana planu może spowodować, że inwestycja będzie zgodna z planem, a tym samym rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego będzie mieć wpływ na rozpoznanie sprawy przez nadzór budowlany. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było zbadanie, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo rozstrzygnął, że procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania, zainicjowanego odwołaniem od decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Podkreślenia wymaga, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że tak rozumiana instytucja zagadnienia wstępnego nie wystąpiła w badanej sprawie. Nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia odwołania od decyzji nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórkę obiektu, trwająca procedura w przedmiocie zmiany obowiązującego aktu planistycznego. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania przez organ powiatowy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu gospodarczego, obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. – Obszar W., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Kwestia przyszłej i potencjalnej zmiany powyższej uchwały nie ma wpływu na ocenę legalności nałożonego przez organ powiatowy nakazu rozbiórki. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, do jakich należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o jego zmianie, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publikacja uchwały w odpowiednim dzienniku urzędowym, a następnie wejście w życie uchwały zmieniającej, pozbawia mocy dotychczas obowiązujące uregulowania planu miejscowego. Stwierdzić należy, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem w ramach nadzoru budowlanego, a ewentualną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17; z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 427/18; z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1906/16). Z uwagi na stanowisko strony skarżącej przedstawione w skardze wyjaśnić należy, że zarówno art. 58, jak i art. 62 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym przewidują obligatoryjne lub fakultatywne zawieszenie postepowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu miejscowego. Są to jednak przepisy szczególne w stosunku do art. 97 k.p.a. i dopuszczają one możliwość zawieszenia postępowania wyłącznie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu bezspornym jest, że wbrew argumentom skargi, przepisy powyższe nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, do czasu wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.