VII SA/Wa 2313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] postępowania w sprawie nieprawidłowości w utrzymaniu brzegi [...] na wysokości działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej jako "Prokurator"), powołując się na art. 61 § 1, art. 182 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia nieprawidłowości w utrzymaniu brzegi [...] na wysokości działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], polegających na braku umocnienia brzegu [...]. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że S. G. pismem z dnia [...] lutego poinformowała, że mieszka na nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę nr [...] w [...] położonej nad [...], którego wody, na skutek obfitych opadów deszczu, przynajmniej raz do roku wylewają i podmywają brzeg [...] na wysokości nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]. Na skutek przedmiotowego podmywania odległość od brzegu potoku do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] zmalała do 2,5 m. Ponadto niebezpieczne staje się przejeżdżanie biegnącą wzdłuż Potoku drogą dojazdową do nieruchomości położonych na ww. działkach, albowiem brzeg potoku jest bardzo strony, a wysokość skarpy od dna potoku wynosi około 10 m. Do wniosku dołączono zgromadzoną przez Prokuraturę Rejonową w [...] dokumentację. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie postępowania w sprawie nieprawidłowości w utrzymaniu brzegi [...] na wysokości działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], z powodu braku podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania, wynikającej z braku obiektu budowlanego oraz braku wykonania robót budowlanych. Organ I instancji - przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a. – wskazał, że, analizując treść wniosku Prokuratora Rejonowego w [...], uznał, że w tym przypadku zaistniała przesłanka mówiąca o braku możliwości wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn o charakterze przedmiotowym. Wynika to z braku przedmiotu postępowania, któremu można przypisać obowiązującą normę prawną prawa budowlanego. W tytule wniosku Prokurator podkreślił brak umocnienia brzegu. Z treści wniosku oraz załączonych do niego fotografii wynika, że wskazany brzeg [...] jest naturalnie uformowany przez wody płynące oraz nie są przy nim prowadzone żadne roboty budowlane. Wskazany przez Prokuratora Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego. Nieuregulowany brzeg cieku wodnego nie jest obiektem budowlanym ani budowlą hydrotechniczną, której definicja zawarta jest w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., Nr 86, poz. 579). Zdaniem organu udokumentowany treścią wniosku fajt braku obiektu mogącego być przedmiotem postępowania prowadzonego przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, stanowi o konieczności odmowy wszczęcia postępowania. Organ podkreślił ponadto, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym może być uzasadniony jedynie zamiarem usunięcia stanu niezgodnego z prawem, co wynika z literalnego brzmienia art. 182 k.p.a. Niedopuszczalne jest żądanie wszczęcia postępowania w trybach wnioskowych. Wykonanie nowych obiektów budowlanych (w niniejszej sprawie wykonanie umocnienia dotychczas nieuregulowanych brzegów cieku płynącego) objęte jest trybem wnioskowym uregulowanym w rozdziale 4 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Prokurator złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Podniósł, że stanowisko organu I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 65 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tylko w przypadku, gdy nie ma organu właściwego do rozpatrzenia podania, organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Następnie Prokurator przytoczył treść art. 66 § 1 i § 3 k.p.a. Wskazał także, że zgodnie z Komentarzem do Kodeksu postępowania administracyjnego P.P. prokurator może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w każdej sprawie, zarówno w sprawie wszczynanej na wniosek jak i z urzędu. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę sposób sformułowania żądania Prokuratora, brak jest podstaw do uwzględnienia tego argumentu. Za niedopuszczalne bowiem należy uznać takie formułowanie żądania, że jego treść zmienia się w zależności od tego, czy organ, do którego zostało skierowane, uzna je za zasadne. Wniosek Prokuratora dotyczył obiektu budowlanego, oparty został o art. 61 Prawa budowlanego i skierowany do organu nadzoru budowlanego. Przedmiot tego wniosku był zatem jasno określony i brak było podstaw do przekazania go zgodnie z właściwością. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Postawił zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię, bowiem wskazane przepisy procedury administracyjnej służą szybkiemu załatwieniu sprawy, przez co należy rozumieć podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez właściwy organ administracyjny, nie mają natomiast na celu formalnego załatwienia sprawy z pozostawieniem obywatela z jego problemem bez rozstrzygnięcia w formie odmowy wszczęcia postępowania. Prokurator podniósł, że art. 12 k.p.a. formuje zasadę szybkości i prostoty postępowania. Oznacza to, że organ administracji powinien zmierzać do załatwienia sprawy, które polega m.in. na przekazaniu jej według właściwości(art. 65 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ odmawiając wszczęcia postepowania i nie przekazując sprawy organowi właściwemu niejako sprzeniewierzył się przywołanej zasadzie szybkiego załatwienia sprawy. Przepis art. 65 k.p.a. nie tylko konkretyzuje obowiązek organu przestrzegania swojej właściwości, ale także ustanawia po stronie tego organu obowiązek ustalenia, w przypadku stwierdzenia swej niewłaściwości, który z organów administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy. W tej sytuacji organy obu instancji zobowiązane były ustalić organ właściwy i przekazać sprawę organowi właściwemu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2691/16, LEX nr 2580759) W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], powołując się na art. 61 § 1, art. 182 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia nieprawidłowości w utrzymaniu brzegi [...] na wysokości działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], polegających na braku umocnienia brzegu [...]. W myśl przytoczonego przez Prokuratora art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jak słusznie wskazały organy, warunkiem zastosowania ww. przepisu jest istnienie obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowlą, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest także budowla hydrotechniczna. W myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., Nr 86, poz. 579) budowlami hydrotechnicznymi są budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami, przepusty wałowe i mnichy, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, progi, grodze, nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, pomosty, nabrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki dla ryb. W świetle powyższego należy zgodzić się z organem, że nieuregulowany brzeg cieku wodnego nie jest obiektem budowlanym, nie jest też budowlą hydrotechniczną. Tym sam brak jest możliwości zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Prawidłowo wskazano, że przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie i odmówiono wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji jak i w skardze nie negował braku właściwości organów nadzoru budowlanego do rozpoznania swojego wniosku z dnia z dnia 22 maja 2018 r. Prokurator postawił zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a., wskazując, że organ odmawiając wszczęcia postepowania i nie przekazując sprawy organowi właściwemu w trybie art. 65 k.p.a. sprzeniewierzył się zasadzie szybkiego załatwienia sprawy wskazanej w art. 12 k.p.a. W myśl art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z organem, że Prokurator w swoim wniosku wprost podał, że swoje żądanie opiera o art. 66 Prawa budowlanego, a jako organ właściwy do jego załatwienia wskazał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc pod uwagę powołanie wprost przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz skierowanie wniosku do organu nadzoru budowlanego, należy uznać, że przedmiot wniosku był jasno określony i brak jest podstaw do zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. i przekazania sprawy zgodnie z właściwością innemu organowi. Takie przekazanie oznaczałoby modyfikację treści przedmiotowego wniosku Prokuratora. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu Prokurator, mając - po odebraniu postanowienia I instancji – wiedzę, że przepisy prawa materialnego (ustawy – Prawo budowlane) nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie usunięcia nieprawidłowości w utrzymaniu brzegi [...] na wysokości działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], polegających na braku umocnienia brzegu [...], winien, kierując się wskazaną przez siebie zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a., zwrócić się z w trybie art. 182 k.p.a. z właściwie sformułowanym wnioskiem do właściwego organu. Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.