VII SA/Wa 2319/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji, II. stwierdza, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisane w punkcie I nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 2319/09 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu wniosku J. P., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981 r. udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.1981 r. udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. W uzasadnieniu organ podał, że nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania weryfikującego pod względem zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, z powodu braku akt i dokumentów, które ukazywałyby sposób prowadzonego, postępowania administracyjnego. W celu uzyskania przedmiotowych akt, organ zwracał się Starostwa Powiatowego [...], do Archiwum Państwowego w [...] - Odział w [...] za pośrednictwem Starosty Tatrzańskiego do Urzędu Gminy [...], do Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] oraz do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...]. Wszystkie te instytucje udzieliły informacji, iż nie posiadają w swoich archiwach przedmiotowych akt, a Zakładowe Archiwum Urzędu Miasta [...] pismem z dnia 19.05.2009 r. poinformowało, iż: "akta spraw dot. zatwierdzenia projektów budowlanych w roku 1981 zostały przekazane na makulaturę zgodnie z zezwoleniem nr [...] wydanym przez archiwum Państwowe w [...] z dnia [...].08.1994 r. " Wobec braku akt i związanej z tym możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w ocenie organu nie można było zarzucić zaskarżonej decyzji obrazy przepisów materialno-procesowych w rozumieniu art. 156 § 1 oraz wskazać konkretnego przepisu który został naruszony i jak również dlaczego to naruszenie oceniono jako rażące. Odwołalnie od tej decyzji złożył J.P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J.P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981r., udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że organ wojewódzki w toku wszczętego na wniosek J.P. postępowania nieważnościowego, występował o udostępnienie dokumentacji dotyczącej kwestionowanej decyzji z dnia [...].10.1981r. Ustalił, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej budowy wodociągu w Poroninie, zatwierdzonej decyzją z dnia [...].10.1981r. Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury, poinformował o zniszczeniu dokumentacji dotyczącej zatwierdzenia projektów budowlanych z 1981r. Oceniając powyższe, organ odwoławczy wskazał, że dokonane przez organ I instancji ustalenia były niewystarczające. W szczególności organ wojewódzki nie ustalił czy decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda odwołujący się, została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowiło istotną wadę postępowania administracyjnego, która może wypływać na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadą, organy winny stosować w drodze analogii przepisy art. 716-729 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.04.1998r., sygn. akt IV SA 1438/96 - LEX nr 45944). Procedura opisana w Kodeksie postępowania cywilnego, nie obejmuje wyłącznie poszukiwania kopii akt u organu, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, ale również wezwanie osób, organów administracji publicznej i instytucji do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w ich posiadaniu, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych akt, albo do oświadczenia, że ich nie posiadają, jak również do złożenia przez w/w podmioty dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych akt lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Ponadto, możliwe jest przesłuchanie określonych osób w charakterze świadków. Wykonanie powyższych czynności przez organ wojewódzki, w ocenie GINB jest możliwe, chociażby z uwagi na fakt że organ ustalił dane osoby, która pełniła funkcję Przewodniczącego Społecznego Komitetu Budowy Wodociągu w P. J.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. wskazując, iż decyzją tą organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Skarżący wyraził niezadowolenie z treści takiego rozstrzygnięcie i wskazał, że są podstawy do prowadzenia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę J. P., dotyczącą decyzji z dnia [...].09.2009r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981r. i umarzającej postępowanie organu I instancji, wystąpił z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.2009r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił już wcześniej (dnia 17.12.2009r.) odpowiedzi na skargę wskazując, że dotyczy ona decyzji z dnia [...].09.2009r., znak: [...] "uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r.., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981r., znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wraz z odpowiedzią na skargę przekazano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego całość akt dotyczących przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę udzielenie dwóch odpowiedzi na skargę ze wskazaniem innej sentencji własnej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w wyniku pomyłki stronom i właściwym organom administracji publicznej została doręczona decyzja z dnia [...].09.2009r., znak: [...], uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981r., udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. i umarzająca postępowanie organu I instancji. Natomiast pozostająca w aktach decyzja z dnia [...].09.2009r., znak: [...], orzeka o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Konsekwencją tego było wcześniejsze udzielenie Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu odpowiedzi na skargę, która dotyczyła rozstrzygnięcia załączonego do akt sprawy a nigdy nie doręczonego stronom. Organ odwoławczy zauważył, że jego decyzja z dnia [...].09.2009r., uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r., i umarzająca postępowanie organu I instancji, poprzez doręczenie stronom postępowania została wprowadzona do obrotu prawnego. Jednocześnie w ocenie organu materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że rozstrzygnięciem odpowiadającym prawu jest pozostająca w aktach, a nie doręczona stronom, decyzja z dnia [...].09.2009r., orzekająca o uchyleniu decyzji Wojewody i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie wydane decyzje zawierają wady rażącego naruszenia prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Na wstępie należy podkreślić, że niniejsze postępowanie odwoławcze prowadzone przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończyło się wydaniem dwóch decyzji o różnej treści. Jedna z nich - uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie organu I instancji, zastała doręczona stronom a następie zaskarżona przez J. P. do tutejszego Sądu, a druga uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - pozostaje w aktach ale stronom doręczona nie została. Ta ostatnia decyzja przekazana została Sądowi wraz z aktami w celu dokonania kontroli sądowoadministarcyjnej. Jednocześnie słusznie organ odwoławczy zauważył, że jego własna decyzja uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r. i umarzająca postępowanie organu I instancji, poprzez doręczenie stronom została wprowadzona do obrotu prawnego. Skutek wydania dwóch różnych decyzji był taki, iż Sąd musiał rozpoznać sprawę ze skargi J.P. na decyzję mu doręczoną, której treść była inna niż znana Sądowi. W tym kontekście należy wskazać, że decyzja administracyjna, nawet wadliwa, jest uznawana za obowiązującą, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięta z porządku prawnego. Nawet jeżeli jest dotknięta poważną wadą prawną, nikt nie może skutecznie powoływać się na jej nieważność zanim ta nieważność nie zostanie formalnie stwierdzona. Odnosząc się do kwestii braku doręczenia decyzji pozostającej w aktach (według organu właściwej co do treści i odpowiadającej woli organu) istnienie decyzji w znaczeniu formalnym (jako aktu) uzależnione jest od czterech warunków: realnego faktu podjęcia przez organ czynności psychofizycznej, skierowanej na wywołanie skutków prawnych, nadania tej czynności i jej przedmiotowym wytworom formy procesowej wskazującej na wolę wywołania skutków prawnych wobec oznaczonych podmiotów, faktycznego istnienia podmiotów będących adresatem aktu oraz faktycznego stworzenia adresatom możliwości zapoznania się z treścią aktu. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie - sporządzenie decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Do momentu doręczenia stronie decyzji nie rozpoczyna bowiem biegu termin do wniesienia odwołania czy skargi do sądu. Taka sytuacja, czyli brak doręczenia stronie decyzji nie jest tożsama z brakiem wydania (zaistnienia) decyzji. ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132). Niewątpliwie zatem w przedmiotowej sprawie (kończącej postępowanie odwoławcze) wydane zostały dwie odmienne co do treści decyzje wydane przez jeden organ w tym samym dniu, opatrzone tym samym znakiem. Tym samym obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji, albowiem żadna z nich nie może podlegać merytorycznej ocenie. Sąd nie będąc związany granicami skargi i mając na celu usuniecie skutków naruszenia prawa na podstawie art. 134 i 135 p.p.s.a. stwierdził nieważności także aktu niezaskarżonego przez J. P., to jest decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, która pozostaje w aktach. W tej sytuacji zadaniem organu II instancji, będzie ponowne rozpatrzenie odwołania J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1981r., udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w P. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stwierdził nieważność opisanych w sentencji wyroku decyzji. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.