VII SA/Wa 2323/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), w związku z odwołaniem Zarządu Mienia [...] od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej pozwolenie na budowę udzielone decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] obejmujące budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi, garażami podziemnymi z elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ewid. nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i działce ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i [...] w [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. dla ww. inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył Zarząd Mienia [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Z art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalności odwołania", należy przypisać cechę ogólnej. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Wojewoda podkreślił, że organ odwoławczy, badając kwestię dopuszczalności odwołania, nie wchodzi w ocenę jego zasadności. Wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie, w sensie prawnym, przedmiotu zaskarżenia, np. ze względu na jego niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po strome określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało wniesione przez Zarząd Mienia [...], który jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych jednostek należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda wskazał na wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Na marginesie Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że ewentualne niedostosowanie inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nie może być przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, Miasto [...] – gmina mająca status miasta na prawach powiatu, może domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Mienia [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego organ był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania, 2. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, 3. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę jego zastosowania mimo, że Miasto [...] jest właścicielem działek ewid. nr [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...] w [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania zadania inwestycyjnego, co przesądza o występowaniu po stronie Miasta interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, 4. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego warszawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w I instancji w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę wydał Prezydent [...] działając jako organ architektoniczno – budowlany, zaś stroną tego postępowania jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenia na budowę, Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Mienia [...] nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Zarząd mienia [...] nie stanowi jednej z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], a odrębną jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, która jest jednostką budżetową tj. zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Ponadto zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostały powierzone Zarządowi Mienia [...] zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku [...]. Skarżący podniósł, że prezydent miast na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak, że realizuje on zadania samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Skarżący podkreślił, że decyzja I instancyjna została wydana przez Prezydenta [...] jako organ architektoniczno – budowlany (starostę) i wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu. Natomiast źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżący wynika z prawa własności do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, a które stanowią składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Mienia [...] od decyzji Prezydenta [...] [...] czerwca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej pozwolenie na budowę udzielone decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., obejmujące budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi, garażami podziemnymi z elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ewid. nr [...],[...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i działce ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i [...] w [...]. Zważyć przy tym należy, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Stosując przepis art. 134 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że Zarząd Mienia m.st. Warszawy, za pośrednictwem którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania działa w istocie w imieniu i na rzecz Prezydenta, co w konsekwencji oznacza, że Prezydent [...] orzekając w sprawie w I instancji z tą chwilą utracił przymiot strony i nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. o zmianie własnej decyzji oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla wymienionego na wstępie przedsięwzięcia. To powoduje, że odwołanie, które wniósł Zarząd Mienia [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone (tj. nie może skutkować przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i nie może w efekcie doprowadzić do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji). W tych też okolicznościach Wojewoda uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym: czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. Odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało wniesione przez Zarząd Mienia [...], który reprezentuje Miasto [...]. Nawet przyjęcie, że Zarząd Mienia [...] nie stanowi jednej z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], a odrębną jednostkę organizacyjną nie zmienia faktu, że za jego pośrednictwem Prezydent wykonuje swoje zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku [...], a każde działanie zarządu należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Kwestią zasadniczą pozostaje, że Prezydent [...] występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – Miasta [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora oraz jak wskazuje skarżący właściciel działek sąsiadujących z inwestycją oraz jako organ jednostki samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu podkreślono, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. `W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu, a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ, a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15). Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.). Zatem, jeśli Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. W przekonaniu Sądu, zasadnie organ odwoławczy podkreślił dalej, że [...] – gmina mająca status miasta na prawach powiatu – jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, może domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Jeżeli bowiem użytkownik wieczysty wykorzystuje przysługujące mu prawo w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (inne przeznaczenie obiektów), to Prezydent [...], jako organ reprezentujący miasto, posiada kompetencje do podjęcia kroków zmierzających do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego. Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Warszawie 21 stycznia 2015 r. sygn. akt. SA/Wa 1461/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 39/10 oraz z dnia 28 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 808/01). Mając to na uwadze, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, uznając, że ma ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. NSA stanowczo zaakcentował, że dopuszczenie prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu – w którym orzekał decyzją – na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej. Dlatego też Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302).