VII SA/Wa 2329/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W., J. W., M. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia postanawia: odrzucić skargę. D. W., J. W., M. W. i M. W. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, wydane na podstawie art. 111 k.p.a., jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718, dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. W niniejszej sprawie skarżący skarżą postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., którym organ odmówił, na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. uzupełnienia swojego postanowienia z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...]. Zgodnie z przywołanym art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Natomiast zgodnie z § 1b tego przepisu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia i w tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji, lub jego odmowa, nie ma samodzielnego bytu prawnego (nie rozstrzyga odrębnej sprawy) i pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. Konsekwencją takiej konstrukcji prawnej jest przede wszystkim fakt, że postanowienie to dzieli losy takiego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym), por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10, LEX nr 74 155; oraz z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07, LEX nr 505 244. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie – nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Skoro więc na postanowienie wydane na podstawie art. 111 k.p.a. nie jest możliwe wniesienie zażalenia, ponieważ środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, to ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest również przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną. Określona w art. 3 P.p.s.a. kognicja sądów administracyjnych nie daje podstawy do dokonania przez Sąd oceny ww. postanowienia, innymi słowy – kontrola przez sąd administracyjny tego aktu nie jest dopuszczalna. Skoro więc zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to z tego względu należało uznać skargę za niedopuszczalną. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł jak w sentencji postanowienia.