VII SA/Wa 233/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. - Powiat G. z [...] października 2016 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie części hotelowej budynku na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ bada zatem przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Nie ma przy tym zastosowania art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania, ponieważ wszczęcie postępowania wymaga kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Wynika z tego, postępowanie wyjaśniające może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może zatem dotyczyć tego, czy przyczyny nieważności miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania. Dalej organ zaznaczył, że art. 28 k.p.a. określa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy jest się stroną postępowania nie decyduje zatem sama wola czy subiektywne przekonanie osoby, bądź dopuszczenie jej do udziału w nim, ale stwierdzenie czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Istotą interesu prawnego jest jego związek z normą prawa materialnego - taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). W przypadku postępowań dotyczących nieruchomości, źródłem interesu prawnego jest, co do zasady, własność lub użytkowanie wieczyste. Z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K.nie wynika, że skarżąca była właścicielem czy użytkownikiem wieczystym opisanej nieruchomości. Z akt sprawy jednoznacznie wynika (umowa najmu lokali użytkowych z dnia 29 września 2016 r.), że skarżąca jest jedynie najemcą ww. nieruchomości. Nie była też inwestorem. Obie te okoliczności wprost potwierdza m. in. w zażaleniu. Z tego względu skarżąca nie mogła skutecznie zainicjować postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2016 r. Najemca posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego i może je realizować od właściciela lokalu. Tym samym najemcy nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stroną uprawnioną jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca, czy dzierżawca, (wyrok WSA w Krakowie z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/10). W związku z powyższym organ stwierdził, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zaznaczył, że brak legitymacji procesowej skarżącej jest oczywisty i nie wymaga badania. Tym samym prawidłowo zastosowano art. 61 a § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podczas gdy WINB decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] nakazał spółce doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie parametrów centrali wentylacyjnej i urządzeń określonych w projekcie budowlanym oraz na rysunkach zamiennych, co jest znane organowi z urzędu, a ponadto istnienie interesu prawnego należy do kategorii obiektywnej i może mieć również źródło w przepisach innych dziedzin niż prawo administracyjne, tj. prawo cywilne; 2. rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób odbiegający od zasady praworządności, z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, poprzez pominięcie umowy najmu zawartej przez spółkę z właścicielami obiektu, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, z której wynikało, że warunkiem trwania najmu było wydanie ww. decyzji, jak i utrzymanie w mocy postanowienia WINB, który mając wiedzę o decyzji własnej z [...] października 2020 r. winien był wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podczas gdy na organie spoczywa obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, z których to obowiązków organy się nie wywiązały, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia WINB; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne przyjęcie za własne stanowiska WINB wskutek braku dokonania własnej analizy ww. umowy najmu, mimo argumentacji spółki, co skutkowało nierozpoznaniem sprawy po raz drugi, niezależnie od zarzutów zażalenia. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając stan faktyczny sprawy, zaznaczyła m.in., że w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. (sygn. akt I C [...]) o obniżenie czynszu najmu wskutek wadliwie działającej wentylacji i klimatyzacji w ww. budynku, z opinii biegłego sądowego i opinii uzupełniającej wynika, że pozwolenie na użytkowanie nie powinno być wydane. Przedstawiony organowi protokół z pomiarów i regulacji instalacji wentylacji mechanicznej bytowej i oddymiającej z lutego 2016 r. wskazywał bowiem nieprawdziwe dane. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie odpowiadała wymogom nałożonym przez decyzję o wznowieniu robót budowlanych i zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz przepisom prawa, a zatem zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tej przyczyny skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Dalej spółka przedstawiła obszerną argumentację - powołując się na art. 28 k.p.a. oraz szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazując, że skutki wynikające z decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się podmiot mogą być nawet hipotetyczne, a przesłanki istnienia interesu prawnego należy interpretować szeroko, także z uwzględnieniem skutków cywilnoprawnych. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny wynika z prawa materialnego tj. art. 659 KC i nast., ze względu na umowę najmu z 29 września 2016 r. zawartą pod warunkiem jej wygaśnięcie w przypadku nieuzyskania przez wynajmującego choćby nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kamienicy, w terminie rocznym od jej zawarcia. Gdyby pozwolenie na użytkowanie nie zostało wydane, spółka przestałaby być związana umową najmu. Innymi słowy, jeśli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie uznana będzie za nieważną, to przełoży się to na sytuację prawną skarżącej Spółka zaznaczyła, że opisana decyzja de facto usankcjonowała stan faktyczny niezgodny z projektem budowlanym stanowiącym podstawę prac budowlanych, wykonanych wadliwie. Instalacja wentylacyjna oddymiająco - bytowa była niesprawna i zagrażała bezpieczeństwu osób przebywających w obiekcie. Spółka prowadziła hotel, nie wiedząc o ww., który to obiekt w swej historii odnotował pożar. Tym samym współwłaściciel nieruchomości, na którym spoczywa obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, oddał do używania budynek, który nigdy nie powinien być dopuszczony do użytkowania. Ponadto, w przypadku zidentyfikowania wad instalacji na spółkę, zgodnie z art. 61 i nast. Prawa budowlanego - zarządcę obiektu mogłyby zostać nałożone obwiązki wykonania określonych prac. Wbrew zatem stanowisku GINB najemca jest podmiotem, który posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej , jest to o tyle istotne i zaskakujące, że PINB i M. WINB w postępowaniu prowadzonym na mocy art. 51 i 52 Prawa budowlanego ([...];[...]) uznali, że spółka jest podmiotem, na który powinno się nałożyć nakazy określone w art 52 Prawa budowlanego, gdyż była użytkownikiem budynku. Gdyby decyzja pozwalająca na użytkowanie nie była wydana, nie doszłoby do "skonsumowania" decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a zatem spółka nie powinna być obciążona wykonaniem robót doprowadzających budynek do stanu poprzedniego. Następnie skarżąca ponownie przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz powtórzyła opisane wyżej stanowisko i zarzuty zawarte w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej p.p.s.a.) w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z [...] października 2016 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie części hotelowej budynku przy ul. [...] w K. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mamy do czynienia z tymi samymi stronami co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia/przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są zarówno podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny w nim uczestniczyć, ale nie brały w nim udziału. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i Sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ta generalna zasada postępowania administracyjnego może doznawać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach – dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. I tak, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa budowlanego wprowadziły ograniczenie art. 28 k.p.a., tj. zawęziły krąg stron postępowania np. w postępowaniu dotyczącym się w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powyższy przepis stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę ścisły krąg stron. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że wprawdzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i chociażby z tego powodu musi być stosowany ściśle, a więc tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie ma on więc zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie kto jest stroną w takiej sprawie, powinno być zatem oparte na art. 28 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem nowym, a jego przedmiotem ma być ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Przepis art. 61 a k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, że oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. W obowiązującym stanie prawnym skarżąca będąca wyłącznie najemcą opisanej nieruchomości – na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 29 wrześnie 2016r. z P. K. i pozostałymi jej współwłaścicielami, bez względu na treść tej umowy, nie mogła skutecznie zainicjować postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zasadne jest stanowisko organów, że najemcy nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie podsiadają przymiotu strony. Najemca jest wyłącznie stroną stosunku zobowiązaniowego łączącego go z wynajmującym i umowa najmu nie daje najemcy przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Najemca posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku, a wynikające z łączącego ich stosunku zobowiązaniowego (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt II OSK 40/11; z 11 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1646/17). Na rozumienie i ustalanie statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie z podanych wyżej przyczyn nie mogła mieć zatem wpływu argumentacja zwarta w skardze i powołane orzecznictwo, jak i przepisy prawa materialnego tj. art. 659 KC i nast. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę jako bezzasadną oddalił.