VII SA/Wa 2330/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i L. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typowego "E." wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi oraz instalacji gazowej na działkach o nr ewid.[...] , [...] , [...] w S. gm. M. Na wniosek inwestorów z dnia 12 sierpnia 2004 r. Starosta O. decyzją z dnia [...] zmienił ww. pozwolenie na budowę w części dotyczącej zmiany projektu technicznego budynku mieszkalnego polegającego na budowie garażu na działce nr [...] w S. gm. M. – pozostałe warunki określone w decyzji z dnia [...]– pozostawił bez zmian. Wniosek o "uchylenie" decyzji o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] złożył J. K. podając, że pozwolenie na budowę wydano na teren bez dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] i [...] . W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek wyjaśnienia, czy kontrolowane pozwolenie na budowę w dacie jego wydania jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, nie zaś oceną czy decyzja ta powinna być uchylona z uwagi na niewłaściwe wykonanie inwestycji lub trudności z dostępem do działki inwestora w wyniku sprzedaży sąsiadującej nieruchomości /działka nr [...] gdyż w tym przypadku jest to kwestia drugorzędna należąca do innego postępowania. Zdaniem organu I instancji inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust 4 i art. 33 ust 2 prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymogi ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie narusza ustalenia miejscowego planu i posiada niezbędne uzgodnienia. Objęty pozwoleniem na budowę obiekt budowlany jest usytuowany w sposób nienaruszający zasad określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odpowiadając na zarzut strony dotyczący braku dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy wyjaśnił, że z przedłożonych przez inwestora dokumentów do pozwolenia na budowę – aktów notarialnych z [...],[...] i [...], jednoznacznie wynika, że działki o nr ewid.[...], [...],[...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej. Natomiast z decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wynika, że rozwiązanie komunikacyjne ma przebiegać przez działkę dojazdową nr [...] z drogą gminną. Z tych względów Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty O. z [...] zmieniona decyzją z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania J. K. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, iż powtórna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wykazała, że nieruchomości, na których zaprojektowana została sporna inwestycja, posiadały dostęp do drogi publicznej, co potwierdzają zarówno akty notarialne znajdujące się w materiale dowodowym sprawy, jak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/06 oraz wyrok Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt I C 404/05 mocą którego nakazano J. K. przywrócenie L. D. spokojnego posiadania przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] położoną w obrębie S. gm. M. na odcinku od drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] do drogi wewnętrznej pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] w miejscu gdzie na działce o nr ew. [...] przebiegała droga wewnętrzna brukowa prowadząca do zlikwidowanego dworca kolejowego w S. Wobec braku przesłanek z art. 156 § 1 kpa stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, organ odwoławczy podtrzymuje stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7 w związku z art. 77 – poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co rzutowało na wadliwą treść zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 5 ust 1 i ust 2 ustawy prawo budowlane w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również analogicznego w treści § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 16 sierpnia 2004 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, poprzez wydanie oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nie posiadania przez działki o nr ewid. [...], [...],[...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Wskazując na powyższe J. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – wniósł o jej oddalenie – podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Badana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami. Aby wyeliminować decyzję z obrotu prawnego musi zaistnieć przesłanka nieważnościowa enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Zarzut rażącego naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 kpa. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa – dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1705/97). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. /patrz komentarz do art. 156 § 1 kpa LexPolonica.pl – Piotr Przybysz/. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła a w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, kiedy treść decyzji jest sprzeczna z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie – w niniejszej sprawie inwertor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w art. 32, 33, 34 prawa budowlanego, a zatem organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Nie miał do tego podstaw. Z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] wynika, że istnieje rozwiązanie komunikacyjne przez działkę dojazdową nr [...] z drogą gminną. Z aktów notarialnych kupna działek przez inwestora z dnia [...], [...] i [...], jednoznacznie wynika, że działki o nr ewid. [...], [...],[...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...] "P.". Poprzez działkę przebiegała droga brukowa, która stanowiła dojazd zarówno do budynku kolejowego, jak i innych urządzeń kolejowych. Wspomniana droga brukowa stanowiła również połączenie komunikacyjne z działkami inwestora nr [...], [...],[...] i [...] do drogi publicznej. Fakt ten użytkownik wieczysty akceptował, czego wyrazem było jego oświadczenie zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] /§ 1 i § 6/ mocą którego P. S.A. sprzedało prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] J. K. Nie można więc w niniejszej sprawie mówić o braku dostępu ww. działek do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.