VII SA/Wa 2330/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 2330/18 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] dnia kwietnia 2018 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 2, § 113 ust. 7 w zw. z § 77 oraz § 166 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016r., poz. 124 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. S. - odmówił udzielenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi ekspresowej [...] do terenu obejmującego działki nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] w D., celem zapewnienia jego obsługi komunikacyjnej, w związku z zamiarem prowadzenia działalności usługowej o charakterze miejsca obsługi podróżnych. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2017r. G. S. wystąpił do GDDKIA Oddziału w K. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi ekspresowej [...] do działek nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] w D.w celu zapewnienia jego obsługi komunikacyjnej w związku z zamiarem prowadzenia miejsca obsługi podróżnych. Do wniosku załączył projekt koncepcyjny branży drogowej dla zamierzenia budowlanego określonego jako "Budowa M. na drodze ekspresowej Nr [...] w D.", planowanego do realizacji na terenie obejmującym m.in. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W toku postępowania wnioskodawca oświadczył, że wniosek z dnia 22 sierpnia 2017r. dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oraz wydania opinii celem uzyskania odstępstwa od przepisów § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 166 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na poczet postępowania prowadzonego przez inny organ tj. Wojewodę [...]. Organ wyłączył projekt koncepcyjny do odrębnego rozpatrzenia w sprawie o wydanie opinii przez zarządcę drogi ekspresowej [...] dla potrzeb uzyskania odstępstwa od przepisów § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 166 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazał, że opinia zarządcy drogi w zakresie odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi, wydawana jest poza postępowaniem administracyjnym w sprawie z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nieruchomość obejmująca działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] poprzez działkę nr [...] przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...]. Przylega również do pasa drogowego drogi gminnej tj. ul. L. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obręb [...] D. zgodnie z zapisami księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w D. jest własnością skarżącego. Obecnie do działki tej nie istnieje legalny zjazd z drogi ekspresowej [...]. Wcześniej wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017r. wnioskodawca wystąpił do GDDKiA Oddziału w K. o zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi ekspresowej [...] do nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...], [...] i [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej zlokalizowanego na jej terenie serwisu samochodowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że nie istnieje legalny zjazd z drogi ekspresowej [...] o przebudowę którego wnioskowała strona. Postanowienie jest ostateczne. Dalej organ podał, że zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych droga ekspresowa [...] jest drogą klasy technicznej "S". Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] wynosiło około 40 tys. pojazdów na dobę, w tym ponad 10 tys. to pojazdy ciężarowe. W odniesieniu do dróg ekspresowych, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Drogi ekspresowe są drogami o ograniczonej dostępności, a ich powiazania z drogami niższych jak i wyższych klas realizowane są wyłącznie poprzez węzły drogowe. Nieruchomość obejmująca działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] posiada możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem układu dróg lokalnych tj. ulicy L. (droga gminna). Powyższe potwierdzają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta D. dla terenów w rejonie ul. M. oraz terenów przemysłowych w rejonie ulic: Tworzeń i R., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2015r. Organ ustalił, że teren graniczący z pasem drogowym drogi ekspresowej [...] położony pomiędzy ul. L., a ul. P., na którym usytuowane są działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], zlokalizowany jest w obszarze oznaczonym na planie symbolem [...], dla którego jako podstawowe przeznaczenie ustalono - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi komercyjne z dopuszczeniem zakładów rzemieślniczych do 100m2 powierzchni użytkowej, obiekty i garaże na samochody osobowe i dostawcze do 2,5 tony w ilości nie większej niż 3 stanowiska oraz obiekty małej architektury, wiaty, zadaszenia, dojazdy i dojścia. Nadto dla terenu o symbolu [...] obowiązuje zakaz lokalizacji parkingów dla samochodów ciężarowych. Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obsługa komunikacyjna terenu o symbolu [...] ustalona została od ul. L. poprzez drogi wewnętrzne oznaczone symbolami [...] i [...], bez połączenia z drogą ekspresową [...], co pozwala doprowadzić do zgodności układu komunikacyjnego na terenie przyległym do drogi ekspresowej w obszarze węzła drogowego z obowiązującymi przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu. Teren obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] przylega do wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej o symbolu [...], połączonej z drogą wewnętrzną o symbolu [...] włączonej następnie do ul. L. będącej drogą publiczną w zarządzie Prezydenta Miasta D. Od strony drogi [...] przewidziana jest rezerwa terenu dla zakończenia drogi [...] placem manewrowym. Proponowane rozwiązanie obsługi komunikacyjnej terenu objętego wnioskiem poprzez zjazd z drogi ekspresowej [...] jest sprzeczne z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z uwagi na lokalizację terenu obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w sąsiedztwie węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z ul. P. zjazd objęty wnioskiem zostałby usytuowany w jezdni łącznicy węzła, co stanowiłoby naruszenie przepisów ww. rozporządzenia m.in. § 113 ust. 7 oraz § 166 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którymi : -wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. -rozmieszczenie wyjazdów i wjazdów sąsiadującego węzła i M.uznaje się za właściwe, jeżeli odległość między wjazdem i wyjazdem z jezdni drogi klasy S (w wypadku węzła typu WB) jest niemniejsza niż 600 m; odległość ta jest mierzona od końca pasa włączania do początku pasa wyłączania węzła lub M. Zarządca drogi ekspresowej [...], po rozpatrzeniu w odrębnym trybie, wydał 15 lutego 2018r. negatywną opinię co do możliwości uzyskania odstępstwa od przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie tj. możliwości lokalizacji zjazdu z drogi ekspresowej [...] w D. do nieruchomości stanowiącej działkę [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...] D., na którym planowana jest działalność usługowa o charakterze miejsca obsługi podróżnych. G. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 r., Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podał, że wartość planowanej inwestycji to ok. 2,1 mln zł, a dalszy brak zezwolenia naraża go na dodatkowe straty. Rozstrzygnięcie zapadło na błędnych ustaleniach faktycznych. W dniu 6 czerwca 2017r. wnosił o wydanie zezwolenia na lokalizację (budowę) lub przebudowę istniejącego od lat 80 tych ubiegłego wieku zjazdu z drogi krajowej [...] w D. do nieruchomości stanowiących jego własność, wykorzystywanych dla działalności gospodarczej. Podczas spotkania z Dyrektorem GDDKIA, przedstawił plan zagospodarowania działki na budowę stacji paliw. Dyrektor GDDKIA pozytywnie zaopiniował inwestycję, a nadto zasugerował możliwość ubiegania się o lokalizację M. Zobligował inwestora do przedstawianie koncepcji rozwiązań drogowych dla M. Nie wiadomo dlaczego Dyrektor GDDKIA zmienił w późniejszym okresie swoje stanowisko. Przedmiotowy zjazd publiczny został wybudowany z chwilą budowy odcinka drogi krajowej [...] obecnie [...], około 40 lat temu. Był drogą dojazdową, typowym wjazdem i wyjazdem do przedsiębiorstw państwowych i lokalnych budynków mieszkalnych istniejących w owym czasie. Przedkładane opracowania projektowe wykonał specjalista inżynierii drogowej, spełniający wymogi z art. 24 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych. Skarżący wskazał na istniejący zjazd (wjazd i wyjazd) zlokalizowany przy drodze ekspresowej [...] na odcinku km [...], prawa strona jezdni, kierunek C., który obsługuje siedzibę GDDKiA Rejon W. W tym kontekście wskazał na nierówne traktowanie wobec prawa, naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej podnosił, że obszar oddziaływania skrzyżowania nie został ściśle określony w powszechnie obowiązujących przepisach, obszar ten powinien być weryfikowany indywidualnie. Istniejący zjazd z drogi [...] między innymi do działek wnioskodawcy, poprzez łącznicę, nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stanowisko organu o występującym zagrożeniu było gołosłowne. Wjazd z drogi ekspresowej poprzez łącznicę i wyjazd z obiektu poprzez łącznicę do drogi gminnej jest rozpoznawalny od lat, zrozumiały dla użytkowników, nie stanowi uciążliwości ruchu, ani zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dodatkowo zjazd pełni drogę dostępową dla służb ratowniczych. Zgodnie z § 195 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. Regulacja ta dotyczy dróg budowanych po 1999 r. Plan nie sprzeciwia się lokalizacji zjazdu publicznego dla miejsca obsługi podróżnych w wariantach ujętych w § 114 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, przy czym z przepisu następnego wynika, że rodzaje MOP ustala się w programie zagospodarowania drogi. Organ badając zapisy planu miejscowego nie zweryfikował ich z aktualnym stanem faktycznym, bowiem droga wewnętrzną oznaczona symbolem [...] jest w oznaczeniu M. projektowaną drogą. Organ pominął fakt, iż przedmiotowy zjazd rzeczywiście funkcjonuje od wielu lat. Doszło do przebudowy odcinka drogi krajowej [...] na drogę klasy S (Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych). Zjazd publiczny do nieruchomości wnioskodawcy został pozostawiony bez doprowadzenia go do zgodności z przepisami technicznymi, obowiązującymi w dacie przebudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 27 lipca 2018r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku G. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]kwietnia 2018 r., w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi ekspresowej [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie [...] D., na którym planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej (usługowej) o charakterze Miejsca Obsługi Podróżnych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowy odcinek drogi do którego przylega nieruchomość strony, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, stanowi drogę ekspresową [...] (klasa S). Stosownie do art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) zarządcą dróg krajowych (w tym ekspresowych) jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast art. 29 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy stanowi, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, jednakże ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Artykuł 2 ust. 3 u.d.p. stanowi, iż: "Drogi publiczne ze względów funkcjonalno- technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, (...) jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Warunki te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Według § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia przez klasę drogi rozumie się: "przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych". Natomiast § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia wprowadza hierarchię klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach techniczno-użytkowych (funkcjonalnych) tj. "1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A"; 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S"; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP"; 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G"; 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z"; 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L"; 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w pierwszej kolejności organ ma na celu zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego określając m.in. warunki stosowania zjazdów. Natomiast zgodnie z pkt. 2 ust. 1 § 9 tegoż rozporządzenia "stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione". Przepis ten stanowi wiążącą i bezwzględną przesłankę, którą zarządca drogi musi stosować, aby zapewnić bezpieczeństwo uczestników ruchu oraz ochronę drogi przed obniżeniem jej cech funkcjonalno-użytkowych. W powoływanym przez inwestora projekcie koncepcyjnym - zamierzenia budowlanego pn. "Budowa M. na drodze ekspresowej Nr [...] w D.przy ul. L." z sierpnia i listopada 2014 r. wskazano, że warunek § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych, pomimo iż autor dokumentu odnosi się jedynie do odległości M. od węzła, "nie jest spełniony". Zgodnie z przywołanym przepisem lokalizowanie zjazdów na drodze klasy ekspresowej (S) jest zabronione. Przedmiotowy zjazd naruszałby też dyspozycję § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, bowiem nie spełniałby warunków w nim ujętych. Zostało to potwierdzone w pkt. 3.2.2. ww. dokumentu dołączonego przez stronę. Nadto z § 78 ust. 1 rozporządzenia wynika, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 - "wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; (...); 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.". Stosownie do § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zjazd publiczny został zdefiniowany jako "określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym;". Planowany zjazd publiczny z drogi ekspresowej [...] w km ok. [...]+[...] (strona lewa) do działki nr [...] usytuowany byłby w obszarze oddziaływania węzła "D.", który zgodnie z art. 4 pkt. 9 lit. b u.d.p. stanowi krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Obszar oddziaływania skrzyżowania (węzła) zdefiniowany został w dokumencie pn. "Wytyczne projektowania skrzyżowań drogowych - Część I Skrzyżowania zwykłe i skanalizowane" z 2001 r., przyjętym zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych (obecnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) z dnia 12 czerwca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zasad technicznych w zakresie projektowania skrzyżowań drogowych. Obejmuje on obszar skrzyżowania i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Zgodnie z powyższymi wytycznymi: "Zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie: celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi". Znakami tymi mogą być znaki ograniczające prędkość, zakazujące wyprzedzania lub znaki informujące o zbliżającym się skrzyżowaniu (węźle), które mają na celu uspokojenie ruchu związanego z prawidłową reakcją jego użytkowników na zbliżającą się zmianę organizacji ruchu, tj. pojawiające się dodatkowe pasy ruchu związane ze zmianami kierunków ruchu, pasy wyłączenia, łącznice etc. Planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z Aleją M. w km ok. [...]. Potwierdzeniem powyższego jest projekt organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi, zgodnie z którym, w km ok. [...] (strona lewa) usytuowany został znak pionowy E-20 (tablica węzła drogowego) informujący o zbliżaniu się do wyjazdu z drogi ekspresowej oraz znak pionowy E-l (tablica przeddrogowskazowa) usytuowany w km [...] (strona lewa), który uprzedza o skrzyżowaniu (w formie węzła drogowego). W miejscu planowanego zjazdu występuje oznakowanie poziome w postaci znaku P-l o podwójnej szerokości oraz znaku P-lc, P-7b i P-8d wyznaczające łącznice drogi ekspresowej (poprzez pas wyłączenia) z Aleją M. Znak P-l o podwójnej szerokości informuje, że wyznaczony pas ruchu jest pasem przeznaczonym (w przedmiotowej sprawie) wyłącznie dla pojazdów wyjeżdżających na inną drogę (Aleja M.). Natomiast znak poziomy P-lc (linia pojedyncza przerywana wydzielająca) oddziela pas ruchu od pasa wyłączenia. Znak P-7b (linia krawędziowa ciągła) wyznacza krawędź jezdni i dodatkowo oznacza zakaz wjazdu na pobocze kierującemu pojazdem samochodowym. Z kolei znak P-8d stanowi strzałkę kierunkową w prawo na wydzielonym pasie wyłączenia. Wymienione powyżej znaki poziomie oznaczają początek, rozpoczynający się w km ok. [...] (strona lewa) klinem, dodatkowego pasu ruchu, tj. pasa wyłączenia stanowiącego łącznicę drogi ekspresowej SI z krzyżującą się z nią Aleją M. Zgodnie z projektem stałej organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi oraz zgodnie art. 20 ust. 3 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym na analizowanym odcinku drogi występuje co do zasady ograniczenie prędkości do 120 km/h, tj. najwyższą dopuszczalną prędkość pojazdów na tej klasie drogi. Organ stwierdził, iż planowany zjazd publiczny zlokalizowany byłby w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia o warunkach technicznych, stanowi katalog otwarty miejsc niebezpiecznych dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, który każdorazowo powinien być badany przez organ przez pryzmat konkretnej sprawy. Natężenie ruchu na drodze ekspresowej [...] może powodować poprzez planowany zjazd publiczny zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, ponieważ mógłby ograniczać płynność ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Pomimo całkowitego zakazu lokalizacji zjazdu z drogi ekspresowej [...] wynikającego z § 9 ust. 1 pkt. 2 ww. rozporządzenia, planowane usytuowanie zjazdu publicznego w ww. miejscach niebezpiecznych jest również zabronione. Kolejnym argumentem za decyzją odmowną był akt prawa miejscowego, uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2015 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów w rejonie ul. M. oraz terenów przemysłowych w rejonie ulic: T. i R., uchylona w części (nie dotyczącej przedmiotowej sprawy) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/GI 896/16. Zgodnie z planem oraz stanowiącym jej integralną część załącznikiem graficznym, obsługa komunikacyjna terenu obejmującego m.in. działki strony została oznaczona symbolem [...] i ustalona została od ul. L. poprzez drogi wewnętrzne oznaczone symbolami [...] i [...], bez połączenia z drogą ekspresową [...], co pozwala doprowadzić do zgodności układu komunikacyjnego na terenie przyległym do drogi ekspresowej w obszarze węzła drogowego z obowiązującymi przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu. Teren obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] przylega do wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej o symbolu [...], połączonej z drogą wewnętrzną o symbolu [...] włączonej następnie do ul. L. będącej drogą publiczną w zarządzie Prezydenta Miasta D. Następnie ul. L. krzyżuje się z ul. M., która także w formie skrzyżowania łączy się z Aleją M. Natomiast Aleja ta krzyżuje się w formie węzła drogowego z drogą ekspresową [...]. Powyższe umożliwia pośrednie połączenie ww. działek z drogą szybkiego ruchu. Zdaniem organu możliwe jest więc obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działce poprzez wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrzne. Zgodnie z § 19 ust. 2 mpzp "W terenie wyznaczonym w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się obiekty i urządzenia stosownie do klasy drogi", natomiast ust. 1 stanowi "Wyznacza się teren drogi publicznej klasy S - ekspresowej, oznaczony na rysunku planu symbolem [...] z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy S (ekspresowej) wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia.". Z pisma Urzędu Miejskiego w D. z 29 października 2013 r., dotyczącego sposobu obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi ekspresowej [...], wynikało że "... obsługa komunikacyjna podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenach przyległych do pasa wyłączenia po wschodniej stronie drogi [...] (dz. nr [...] i [...] stanowiących pas drogowy) winna odbywać się poprzez w/w drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną ul. P.". Następną okolicznością przemawiającą za nieudzieleniem zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego był Raport Kontroli Szczegółowej BRD z dnia 22 czerwca 2018 r. Zgodnie z jego wnioskami, na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej [...], tj. od km [...] do km [...] oraz łącznicy zjazdowej dla relacji C.D., poziom zagrożenia w zakresie, m.in. obsługi przyległego terenu bezpośrednio z drogi ekspresowej oraz nieuregulowanej szerokości pobocza i złego stanu technicznego łącznicy zjazdowej, został określony jako "C". Z zarządzenia nr 22 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 lipca 2017 r. w sprawie kontroli stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz załącznika pn. "INSTRUKCJA KONTROLI STANU BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO" wynika, że występują trzy klasy zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. oznaczone klasą A jako niskie zagrożenie, klasą B jako średnie zagrożenie i klasę C jako wysokie zagrożenie. Mając na uwadze treść ww. przepisów oraz stan faktyczny sprawy organ stwierdził brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż istnieje możliwość skomunikowania działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] z drogą publiczną, w tym pośrednio z drogą ekspresową [...] poprzez sąsiednie działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z Aleją M., która krzyżuje się w formie węzła drogowego z drogą ekspresową [...] lub poprzez działki nr [...], [...], [...] i [...] z drogą publiczną (ul. L.), która łączy się w formie skrzyżowania z ul. M., a następnie z Aleją M.i drogą ekspresową [...]. Skomunikowanie to wymaga porozumienia z właścicielami ww. działek po których miałby odbywać się ruch (w obecnym stanie taki ruch samochodowy się odbywa), a w przypadku ewentualnego braku porozumienia, w wyniku ustanowienia na ww. działkach, stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Organ powołał dane dotyczące zdarzeń drogowych na odcinku ww. drogi ekspresowej tj. od km [...] do km [...] - w latach 2013 - 2017 miały miejsce 3 wypadki drogowe, w których 5 osób zostało rannych. Wskazane okoliczności, eliminują możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z drogi ekspresowej S1 do nieruchomości strony - ze względu na przepisy § 9 ust. 1 pkt 2 i § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia oraz art. 4 pkt 21 u.d.p., a także ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dalej organ wskazał, że postępowanie dotyczyło wyłącznie wniosku strony o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z drogi ekspresowej S1 do nieruchomości strony, który rozpatrywany był na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Zarządca drogi ekspresowej [...] wydał negatywną opinię z dnia 16 października 2017 r., podtrzymaną pismem z dnia 15 lutego 2018 r., oraz pismem z dnia 12 marca 2018 r., w sprawie uzyskania odstępstwa od warunków technicznych w zakresie lokalizacji zjazdu publicznego z ww. drogi ekspresowej do nieruchomości strony postępowania, na których planowana jest działalność o charakterze Miejsca Obsługi Podróżnych. Zarzut jakoby wniosek z dnia 6 czerwca 2017 r. i z dnia 22 sierpnia 2017 r. dotyczył, poza żądaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, również zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi ekspresowej [...] do nieruchomości strony, organ uznał za nie mający potwierdzenia w materiale sprawy. Organ wskazał, iż uznaniowość została w tej sprawie wyłączona ex lege, co wynika z art. 4 pkt 21 u.d.p., § 9 ust. 1 pkt. 2 oraz § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych. Zarzut o nierównym traktowaniu wobec prawa, sprowadzający się do wskazania, że istnieje "zjazd" do ul. D. przy której znajduje się siedziba rejonu GDDKiA oraz o identycznym skomunikowaniu ul. I. z drogą ekspresową [...] organ uznał za niewłaściwy. Powyższe sposoby skomunikowania stanowią bowiem połączenie odpowiednio ul. D. oraz ul. I. z drogą ekspresową [...] w formie skrzyżowania. Zastosowanie miał bowiem art. 4 pkt 10 lit. b u.d.p., który dopuszcza na drogach ekspresowych lokalizowanie jednopoziomowych skrzyżowań. G.S.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia[...] lipca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, a w szczególności błędne poczynione ustalenia będące podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, którym dowodom dał wiarę, a którym wiary odmówił i z jakich powodów odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podał, że przedmiotowy zjazd publiczny został wybudowany z chwilą budowy odcinka drogi krajowej [...] obecnie [...], około 40 lat temu. Był drogą dojazdową, typowym wjazdem i wyjazdem. Restrykcyjność organu jest nadmierna, stojąca w sprzeczności z rzeczywistym jego działaniem co do zjazdów przy drodze ekspresowej. Wskazany przepis § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia dotyczy wyłącznie zjazdów publicznych, nie dotyczy zjazdów indywidualnych. Obszar oddziaływania skrzyżowania nie został ściśle określony w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, obszar ten powinien być weryfikowany indywidualnie. GDDKiA nie sprecyzował typu przedmiotowego węzła i czy na analizowanym odcinku drogi występowały kolizje. Pominął badanie pod kątem zarzucanego naruszenia wynikającego z § 166 rozporządzenia. Istniejący zjazd do działek skarżącego z drogi [...], poprzez łącznicę, na przedmiotowym odcinku drogi, nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wjazd z drogi ekspresowej poprzez łącznicę i wyjazd z obiektu poprzez łącznicę do drogi gminnej jest używany od lat. Dodatkowo zjazd ten pełni drogę dostępową dla służb ratowniczych. Zgodnie z § 195 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. Regulacja ta dotyczy dróg budowanych po 1999 r. Analiza m.p.z.p. wskazuje, że nie sprzeciwia się on lokalizacji zjazdu publicznego dla miejsca obsługi podróżnych. Legalnie istniejący zjazd, utracił cechę legalności z chwilą zmiany kwalifikacji drogi, bez żadnej zmiany wynikającej dla zarządcy drogi z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Pismo z dnia 22 sierpnia 2017 r. nie jest wnioskiem, co do którego zapadło rozstrzygnięcie organu I instancji, stanowi ono pismo przewodnie do złożonego projektu koncepcyjnego. Nieadekwatna i nie mająca odniesienia do niniejszej sprawy jest argumentacja organu o możliwości ustanowienia drogi koniecznej. Zakaz stosowania zjazdów na drodze klasy S wynika z rozporządzenia, a nie ustawy. Natomiast zgodnie z art. 64 pkt 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie są wiarygodne twierdzenia organu, że powstanie wnioskowanego skomunikowania z drogą publiczna pod M. spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa. Ustaleniom audytorów bezpieczeństwa - poziom bezpieczeństwa "C" - przeczy wieloletnia rzeczywistość, z której wynika, że zjazd pełniący w rzeczywistości funkcję wjazdu i wyjazdu, nie powoduje zagrożenia dla uczestników ruchu. Organ przytoczył 3 wypadki drogowe (bez podania przyczyny), które przydarzyły się jednak na zupełnie innym i odległym odcinku drogi ekspresowej. Skarżący bezskutecznie przedkładał kilka różniących się projektów planowanej inwestycji, dążąc do zaangażowania organu, w celu dokonania wspólnych rozwiązań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Po rozpatrzeniu wniosku G. S.z dnia 22 sierpnia 2017 r., uzupełnionego pismem z dnia 26 września 2017 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi ekspresowej [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu na którym skarżący planuje działalność o charakterze Miejsca Obsługi Podróżnych, organ - wydał decyzję odmowną. Podkreślenia wymaga, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego wynikała przede wszystkim z przesłanek materialnoprawnych prawidłowo wskazanych w zaskarżonej decyzji, w szczególności faktu, że lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej klasy S jest zabroniona, nadto wnioskowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania węzła drogowego, występowania dodatkowego pasa ruchu, a także z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo za odmową wydania pozytywnej decyzji, stały przesłanki mające wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, tj. wysokie natężenie ruchu, co potwierdził Raport Kontroli Szczegółowej BRD sporządzony przez audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego, zdarzenia drogowe na odcinku od km [...] do km [...]. Jednocześnie organ wskazał prawne i faktycznie warianty umożliwiające pośrednie skomunikowanie działek skarżącego z drogą ekspresową [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W toku postępowania umożliwił wnioskodawcy wnoszenie uwag. W dniu 26 czerwca 2018 r. przeprowadził oględziny. Podkreślenia wymaga, że zarządca drogi jako organ specjalistyczny, całkowicie zasadnie wskazał, że lokalizacja zjazdu stałaby w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. 2016r., poz. 124 ze zm.), który stanowi, iż stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Nadto lokalizacja zjazdu naruszyłaby również § 113 ust. 7 oraz § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, wobec niemożliwości lokowania wjazdu i wyjazdu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, niespełnienia wymaganych odległości między wjazdem i wyjazdem sąsiadującego węzła. W odniesieniu do argumentacji skargi wskazać należy, że poza oceną Sądu w tej sprawie pozostawała kwestia wydania przez GDDKiA negatywnej opinii co do możliwości uzyskania odstępstwa od przepisu § 9 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, poprzez zlokalizowanie zjazdu z drogi ekspresowej [...] do działki [...]. Były to bowiem odrębne postępowania. Organ odmówił lokalizacji zjazdu zasadnie przywołując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta D. dla terenów przemysłowych w rejonie ulic T. i R., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2015r, Nr [...], Nieruchomości obejmujące działki nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] posiadają możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem układu dróg lokalnych tj. ulicy L. (droga gminna). Obsługa komunikacyjna terenu objętego wnioskiem ustalona została od ulicy L. poprzez drogi wewnętrzne oznaczone symbolami [...] i [...], bez połączenia z drogą ekspresową [...]. Przypomnienia wymaga, że GDDKiA postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., (utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r.), odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania o zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi ekspresowej [...] w D. do nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej serwisu samochodowego. W kontekście powyższego należało wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, co może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych. (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2007r., sygn. I OSK 1148/06 LEX nr 382712) Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych wprowadzają ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności, co pozostaje w zgodzie z granicami konstytucyjnej ochrony własności zakreślonymi w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, LEX nr 745213). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy S przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi nie miało miejsca. Organ poddał analizie treść m.p.z.p. i słusznie wskazał w uzasadnieniu, że rozwiązania komunikacyjne w nim ujęte umożliwiają skomunikowanie należącej do skarżącego nieruchomości z drogami publicznymi, w tym pośrednio z drogą ekspresową [...]. Stosownie do artykułu 7 i art. 8 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego i zastosował przepisy, które wyłączają uznaniowość w tej sprawie. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące, przyjmuje za własne. Wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie miały decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w wyczerpująco ustalonym w stanie faktycznym. Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 k.p.a. ani przepisów prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Organ uwzględnił w wszystkie okoliczności, które były istotne dla wydania decyzji, w uzasadnieniu zaprezentował szeroką i przekonującą argumentację. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji.