VII SA/Wa 2334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pani J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].05.2015 r., nakazującej Pani J. Z. wykonanie w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W. robót budowlanych polegających na wykonaniu tymczasowego podparcia stropu w miejscach wyburzonych ścian działowych poprzez położenie kantówki na stropie, zamontowanie kantówki pod sufitem oraz wzmocnienie całości systemowymi podporami, a następnie wykonanie wzmocnienia stropu za pomocą dwóch belek stalowych 1330 ułożonych prostopadle do żeber, odsuniętych od ścian nośnych o 3,3 m - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że w dniu 11.03.2015 r. przedstawiciel PINB przeprowadził kontrolę lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W. na II piętrze stwierdzając, że występują pęknięcia ścian działowych dzielących pomieszczenia kuchni, pokoju, komunikacji na wysokości nadproży drzwiowych, grubość pęknięć ok 1-2 mm na przelot ścianek, w pomieszczeniu wc rysa pionowa w narożu wewnętrznym obudowy pionu kanalizacyjnego. W tym samym dniu przeprowadzono również oględziny lokalu nr [...] usytuowanego na I piętrze w/w budynku stwierdzając prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce wszystkich ścianek działowych, wykonaniu stelażu pod ścianki działowe systemu gipsowo-kartonowego, dokonano miejscowo uzupełnienia tynku wewnętrznego, wykonano nową instalację elektryczną. Podczas oględzin przeprowadzonych w lokalu nr [...] nie stwierdzono uszkodzeń stropu ani ścian nośnych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2015 r. organ powiatowy, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie w/w t budowlanych oraz nałożył na Panią J. Z. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienie, oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w w/w budynku, uwzględniającej ich wpływ na| konstrukcję i statykę budynku wraz z przedłożeniem protokołów z pomiarów, wewnętrznej] instalacji elektrycznej w lokalu. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...].05.2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art: 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał Pani J. Z. wykonanie w lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W. robót budowlanych polegających na wykonaniu tymczasowego podparcia stropu w miejscach wyburzonych ścian działowych poprzez położenie kantówki na stropie, zamontowanie kantówki pod sufitem oraz wzmocnienie całości systemowymi podporami, a następnie wykonanie wzmocnienia stropu za pomocą dwóch belek stalowych 1330 ułożonych prostopadle do żeber, odsuniętych od ścian nośnych o 3,3 m. Od w/w decyzji odwołanie wniosła, w ustawowym terminie, Pani J. Z. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzono, że w lokalu nr [...] wykonano rozbiórkę wszystkich ścian działowych, wykonano stelaż pod ściany działowe systemu gipsowo-kartonowego, dokonano miejscowo uzupełnienia tynku wewnętrznego, wykonano nową instalację elektryczną. Dodatkowo w trakcie postępowania odwoławczego, na podstawie postanowienia tutejszego organu zlecającego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, przedstawiciel organu powiatowego w dniu 7.2015 r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono, że w ramach robót wlanych w tym lokalu wykonano: wyburzono ścianę działowo pomiędzy pokojem a kuchnią i pomiędzy kuchnią a wc oraz pomiędzy wc a łazienką, czyli praktycznie wszystkie ściany działowe w lokalu, wykonano nowe ściany z płyty kartonowo-gipsowej dokonując łącznej korekty ścian przy wc i łazience w stosunku do pierwotnego ich rozmieszczenia, rezygnując jednocześnie ze ściany pomiędzy kuchnia a pokojem, wymieniono okna drewniane na PCV, wymieniono posadzkę, wykonano nową instalację elektryczną, zlikwidowano instalację gazową, przerobiono podejścia do instalacji wodnokanalizacyjnej. Stwierdzono, że w wyniku wykonanych robót nie nastąpiła zamiana parametrów użytkowych i technicznych lokalu oraz że wykonane roboty nie naruszyły przepisów rozdziału 7 działu III rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. Ponadto do akt sprawy została załączona "Ekspertyza techniczna stropu w budynku wielorodzinnym" przy ul. S. [...] w W, sporządzona w kwietniu 2015 r. przez inż. Z K. Autor opracowania we wnioskach i zaleceniach wskazał, że ściany działowe, które zostały wyburzone nie były odizolowane od stropu powyżej, ich likwidacja spowodowała, że strop powyżej utracił dodatkowe podparcie, co spowodowało ugięcie belek konstrukcyjnych nośnych stropu, stan graniczny użytkowania został przekroczony, nośność przekroju na zginanie nie została przekroczona oraz że strop nie zagraża bezpieczeństwu. W aktach znajduje się również "Ocena techniczna prawidłowości wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W. sporządzona również przez inż. Z. K. w kwietniu 2015 r. W części zwierającej wnioski i zalecenia autor podtrzymał wnioski zawarte w powyżej wskazanym opracowaniu, a ponadto wskazał, że wykonawca wyburzając ściany działowe nie naruszył konstrukcji nośnej budynku, strop należy tymczasowo podeprzeć w miejscach wyburzonych ścian działowych poprzez położenie kantówki na stropie, taką samą zamocować pod sufitem, a następnie całość wyprzeć systemowymi podporami, po podparciu tymczasowym należy wykonać docelowe wzmocnienie stropu poprzez ułożenie dwóch belek stalowych 1330 prostopadle do żeber odsuwając je od ścian nośnych o 3,30 m. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku dokonanej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż w wyniku wykonanych robót nie doszło do przebudowy lokalu, a ich zakres oraz sposób wykonania uzasadnia konieczność nałożenia na inwestora - Panią J. Z. określonych obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego zasadnie prowadził postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 w/w ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W hipotezie art. 50 mieszczą się obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Z treści przedłożonych opracowań technicznych wynika, że ugięcie belek konstrukcyjnych nośnych stropu spowodowane jest likwidacją ścian działowych stanowiących dodatkowe jego podparcie. Ponadto autor opracowania wprost wskazał na konieczność wykonania docelowego wzmocnienia stropu, wskazując jednocześnie sposób jego wykonania. Odnosząc się do zarzutu odwołania, wskazano, że zasadnym jest nałożenie obowiązków na inwestora, którego działanie polegające na wyburzeniu ścian działowych spowodowało negatywne oddziaływanie na strop powyżej powodując jego zwiększone ugięcie. Zasadność nałożenia obowiązków na inwestora wynika również wprost z treści przepisu art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a. oraz art. 51". Ponadto - jak wskazuje się w odwołaniu - skarżąca jest właścicielem lokalu nr [...]. W związku z powyższym nakazane obowiązki są wykonalne w sensie prawno-administracyjnym. Skargę na tę decyzję złożyła J. Z . Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - błędną interpretację art. 51 w zw. z art. 52 prawa budowlanego polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu , iż J. Z. ponosi odpowiedzialność za stan konstrukcyjny budynku przy ul. S. [...] w W. i ma obiektywną możliwość wykonania prac dotyczących części wspólnej nieruchomości; - nieuzasadnione przyjęcie , iż J. Z. ma możliwość samodzielnego wykonania prac dotyczących elementów konstrukcyjnych budynku (części wspólnych) - art. 7 w zw. z art. 77 KPA poprzez nieuzasadnione ustalenia , że przyczyną ugięcia stropów było wyburzenie przez J. Z. ścian działowych w lokalu nr [...] przy ul. S. [...] w W. ; - pominięcie w swoich rozważaniach zapisu art. 61 prawa budowlanego wskazującego na podmioty zobowiązane do dbania o stan budynków wielomieszkaniowych , a tym samym odpowiedzialnych za stan konstrukcji budynku przy ul. S. [...] w W. ; - naruszenie art. 107 § 3 KPA poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn , dla których jako osoba zobowiązana do wykonania prac zabezpieczających została wskazana J. Z. , bez głębszej analizy przesłanek dokonania wyboru podmiotu zobowiązaniowego. Podnosząc te zarzuty Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r., którym to rozstrzygnięciem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].05.2015 r nakładającą na Skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Decyzja ta została wydana w trybie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zakres przedmiotowy art. 51 Prawa budowlanego, czyli to, w jakich sprawach mają zastosowanie komentowane przepisy, w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482). Tak więc ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy wskazały, że z przedłożonej oceny technicznej wynika, konieczność wykonania określonych robót budowlanych. Organy nie wykazały jednak jaki cel zostanie osiągnięty poprzez wykonanie tych robót. Przypomnienia wymaga to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych a więc i podstawę własnych działań wskazał art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać w związku z tym należy, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wyjaśnić, czy roboty budowlane wykonane przez Skarżącą, których dotyczy sprawa, zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Brak takich okoliczności pozbawia organy nadzoru budowlanego podstawy do działania. Przywoływana wcześniej ekspertyza nie zawiera w tym przedmiocie niezbędnych ustaleń. Znajduje się w niej natomiast stwierdzenie, że istniejący stan budynku nie zagraża bezpieczeństwu. Ekspertyza ta nie wskazuje również na to, ażeby wskazany zakres robót doprowadził do stanu poprzedniego. W rezultacie należy stwierdzić, że z ekspertyzy stanowiącej podstawę podjętych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć nie wynika czemu wskazane do wykonania roboty budowlane mają służyć. Pamiętać też winny organy, że w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego możliwe jest wydanie tylko jednej decyzji nakładającej określone obowiązki. Uwaga ta jest konieczna w związku z informacją o kolejnym postępowaniu prowadzonym pi zez organ nadzoru budowlanego w oparciu o powyższy przepis. Podsumowując uznać należy, że skoro organ II instancji nie dokonał analizy zasadności i celowości obowiązków nałożonych na Skarżącą w odniesieniu do przywołanej podstawy prawnej, zaskarżona decyzja organu odwoławczego winna były zostać przez Sąd pierwszej instancji uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe o wskazaną wyżej analizę. Rozważy konieczność uzupełnienia ekspertyzy sporządzonej przez Z. K. a także odniesie się do opinii złożonej przez Skarżącą. Na marginesie Sąd pragnie wskazać, że nie podziela argumentacji Skarżącej dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wykonania robót budowlanych. Niemniej wobec wadliwości decyzji w zakresie stanu faktycznego, przedwczesnym jest przesądzanie tego zagadnienia.