VII SA/Wa 2339/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...] , znak: [...]- utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...]WINB wskazaną powyżej decyzją z [...]listopada 2019 r., na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "p.b."), nakazał Gminie przeprowadzenie kontroli kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...] w km 30,56 pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...] , na działkach nr [...] [...]nr [...], nr [...] , [...], nr [...] , nr [...] , nr [...], [...] , obręb [...] polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego estetyki i otoczenia (kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji oświetlenia i uziemienia kładki w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów); oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. kładki, z której powinien wynikać zakres czynności, na podstawie którego należy doprowadzić ten obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Skarżąca od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji złożyła odwołanie. Utrzymując w mocy decyzję [...]WINB, organ odwoławczy wskazał, że pismem z 26 czerwca 2019 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w [...]poinformowała PINB w [...] o nieodpowiednim stanie technicznym kładki dla pieszych nad torami w [...]przy ul. [...]. Następnie, wystąpieniem z [...] lipca 2019 r. PINB w [...]przekazał do [...]WINB ww. podanie do załatwienia zgodnie z właściwością. GINB wyjaśnił, że przedmiotowa kładka stanowi nadziemne przejście dla pieszych nad torami kolejowymi. Zejścia przedmiotowego obiektu budowlanego znajdują się na działkach należących do: Gminy [...] (dz. nr [...], nr księgi wieczystej: [...]) oraz Skarbu Państwa (dz. nr [...], nr księgi wieczystej: [...]). Na działkę nr [...] (KW nr [...]), będącą własnością [...] S.A., prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi oraz znajdują się na niej podpory konstrukcyjne kładki. Zaznaczył, że w ww. wystąpieniu organu powiatowego z [...] lipca 2019 r. wskazano, że "w działce nr [...], stanowiącej własność [...] S.A., przebiegają tory powiązane z liniami kolejowymi [...] SA". GINB podał również, że pismami z 17 lipca 2019 r. o odrębnych znakach, organ I instancji wystąpił do [...] S.A. Zakładu Linii Kolejowych we [...] , Burmistrza Gminy [...]i [...] S.A. z siedzibą w [...] o informacje dotyczące przedmiotowej kładki oraz o przedłożenie uwierzytelnionych kopii protokołów z ostatnio przeprowadzonych kontroli okresowych. Pismem z 29 lipca 2019 r. Zakład Linii Kolejowych we [...] poinformował [...]WINB, że nie stanowi ona jego własności, w związku z czym nie przeprowadza okresowych przeglądów technicznych. Ponadto wskazano, że "Kładka służy do przemieszczania się z jednej części miasta na drugą, natomiast wejście na perony dla podróżnych znajduje się przy budynku dworca - tunel pod torami". Skarżąca Gmina pismem z 31 lipca 2019 r. wskazała, że nigdy nie była właścicielem ani zarządcą spornego obiektu budowlanego, a ponadto nie posiada dokumentów przekazujących jej kładkę przez [...] Zakłady [...] (NZPO) [...] (obecnie [...]S.A. z siedzibą w [...]) ani przez [...]S.A. Z kolei w pismach z 1 sierpnia 2019 r., oraz z 10 października 2019 r. [...] S.A. stwierdziła, że nie jest ani nigdy nie była właścicielem ani zarządcą przedmiotowej kładki oraz poinformowała, że "z danych będących w posiadaniu Spółki wynika, iż inwestycja budowy kładki przeprowadzona przez ówczesne NZPO "[...] " została przekazana na stan Gminy [...] w drugiej połowie lat XX wieku. Wskazała, że według jej wiedzy Gmina [...] do roku 2012 w ramach realizacji swych zadań własnych utrzymywała, konserwowała i remontowała przedmiotową kładkę jak właściciel". Pismem z 14 lutego 2020 r. [...] S.A. przedłożyła kopię pism Zastępcy Dyrektora ds. Rozwoju i Inwestycji w [...] Zakładach [...] dotyczących "inwestycji przekazanych", z których wynika, że Urząd Miasta i Gminy [...] otrzymał kładkę kolejową o wartości 5.635.612 zł. Organ odwoławczy podniósł, że z protokołu kontroli dotyczącej ww. kładki dla pieszych, przeprowadzonej przez [...]WINB [...] października 2019 r., jak również z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt, stanowiący przejście nad ul. [...] , układem torowym do ul. [...] w [...] i umożliwiający dojście na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej w [...]jest w nieodpowiednim stanie technicznym, o czym świadczy stan: 1) podpór: brak powłoki malarskiej na słupach stalowych oraz ich powierzchniowa korozja; 2) konstrukcji nośnej: całkowite uszkodzenie antykorozyjnych powłok malarskich stalowych blachownic, miejscowa korozja wżerowa elementów stalowych wraz z rozległą korozją powierzchniową, miejscowe ubytki w płycie pomostu, na spodzie prefabrykowanych płyt pomostu widoczne ubytki i spękania oraz korozja odsłoniętego zbrojenia, brak możliwości dokładnej oceny stanu technicznego płyt oraz konstrukcji stalowej; 3) łożysk stalowych: zanieczyszczenie i skorodowanie, brak możliwości oceny stanu technicznego; 4) bitumicznej nawierzchni kładki: jest nierówna i spękana; 5) odwodnienia: brak systemu odprowadzenia wód opadowych z obiektu, woda spływa grawitacyjnie na teren pod nim; 6) wyposażenia: skorodowanie stalowej barierki zewnętrznej; 7) urządzeń obcych: skorodowanie stalowej osłony i siatki przeciwporażeniowej, 6 skorodowanych i uszkodzonych latarni na obiekcie oraz brak jego uziemienia. Odnosząc się do ustaleń z ww. kontroli, GINB stwierdził, że kładka nie jest przystosowana do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Jej stan techniczny może zagrażać bezpiecznemu użytkowaniu biegnącej pod nią linii kolejowej nr [...] oraz dla uczestników ruchu drogowego, poruszających się ul. [...]. Organ odwoławczy podniósł, że podczas kontroli nie przedłożono książki obiektu budowlanego ani protokołów okresowej kontroli rocznej i pięcioletniej. Wskazał, że żadna ze stron uczestniczących w czynnościach kontrolnych (pełnomocnik Gminy [...], pełnomocnik [...] S.A. oraz pełnomocnik [...] S.A. Zakładu Kolejowego we [...]) nie uznała się za zobowiązaną do zarządzania i utrzymywania kładki. Dalej GINB stwierdził, że skoro wyniki powyższej kontroli jednoznacznie wskazały na zły stan techniczny obiektu, zatem zasadne było nałożenie obowiązku dokonania czynności określonych w art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. W odniesieniu do podmiotu, który powinien zostać zobowiązany do jego wykonania organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Podniósł, że właściwość (zakres działania) stanowi więc narzędzie ustalania podmiotu kompetencji, gdy ten nie został wskazany wprost w przepisie prawa. Ponadto wskazał, że w aktach znajduje się również dokumentacja przekazana przez [...] S.A. z siedzibą w [...], sugerująca, że Gminie [...]powierzono sporną kładkę. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Podniósł, że przepis ten stanowi katalog otwarty, zatem uzasadnione jest przyjęcie, że znajduje zastosowanie także w odniesieniu do kładki położonej na terenie kolejowym. Ponadto jeśli sprawa należy do zadań własnych gminy, to przy jej wykonywaniu stosuje się przepisy ww. ustawy. GINB wskazał również, że przedmiotowa kładka służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi, nie jest ona powiązana z jakąkolwiek drogą bądź innym obiektem, a za jej utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zasadne było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli kładki na Gminę, odpowiedzialną za jej utrzymanie w ramach zadań własnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., podniósł, że skarżąca nie wskazała w odwołaniu, jaki dowód miała zamiar przedstawić i jakie negatywne dla niej konsekwencje wywołało jego nieprzedłożenie. Pozostałe zarzuty odwołania, w ocenie organu odwoławczego, także pozostają bez wpływu na decyzję organu I instancji. W konsekwencji GINB decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...] , utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. 2. Skargę na powyższą decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie procedur formalnych oraz nierzetelność (całkowita dowolność) w ustaleniach faktycznych. Podniosła, że zaskarżone decyzje: 1) nie zawierają wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności; 2) decyzja nie jest oparta na analizie stanu faktycznego pozwalającego zrozumieć, jakimi kryteriami kierował się organ, (...); 3) decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WINB z [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 października 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 996/20) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od GINB na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji uznał, że kontrolowana decyzja GINB z [...] marca 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...]WINB z [...] listopada 2019 r. naruszają prawo, tym samym skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że kładka dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...] w km 30,56 pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...] , na działkach opisanych w zaskarżonej decyzji, znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym nie gwarantującym bezpieczeństwa użytkowania. Potwierdza to protokół kontroli przeprowadzonej przez [...]WINB z [...] października 2019 r. jak również wynika to z dołączonej dokumentacji fotograficznej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 3 p.b. Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji przyjęły (wobec stwierdzenia braku właściciela kładki oraz zarządcy), że adresatem decyzji w powyższym zakresie powinna być Gmina [...]. Wywiedziono bowiem, że kładka dla pieszych zaspokaja lokalne zbiorowe potrzeby mieszkańców związane z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi i nie jest powiązana z jakąkolwiek drogą bądź innym obiektem. Organ I instancji dodatkowo wskazał, że kładka ma na celu skomunikowanie ulic: [...] , [...] , i [...] i nie służy ani [...] S.A., [...] S.A., Staroście [...] czy [...] S.A. W ocenie organów Gmina jest odpowiedzialna za utrzymanie tego obiektu w ramach zadań własnych. Sąd powyższego stanowiska nie podzielił, uznając je za przedwczesne. Wskazał, że zagadnieniem prawnym, które należało rozstrzygnąć była kwestia prawidłowego określenia adresata decyzji, tj. podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego kładki. Sąd stwierdził, że z materiału dokumentacyjnego wynika, że wejście na kładkę od ul. [...] zlokalizowane jest na działce nr [...], [...], stanowiącej własność Gminy [...] , następnie kładka przebiega nad terenem stanowiącym własność Powiatu [...] w zarządzie tego Powiatu (działka nr [...], [...]), dalej nad terenem działki nr [...], stanowiącym własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., następnie nad terenem działki nr [...] (własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.). Kładka kończy się zejściem na działce nr [...] (własność Skarbu Państwa – organ reprezentujący Starosta [...] ). Z protokołu kontroli [...]WINB z [...] października 2019 r. wynika, że ww. obiekt stanowi przejście nad ul. [...]i układem torowym do ul. [...] w [...] i umożliwia dojście na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej w [...]. Kładki schodzące na perony uwidacznia także zdjęcie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Na stan taki wskazał także GINB w zaskarżonej decyzji wskazując, że na działkę nr [...] (KW nr [...]) prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi. Organy przyjęły jednak - brak powiązania z terenami kolejowymi. Sąd zauważył, że w księdze wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa-Starostwo Powiatowe w [...] ) w Dziale I - O - Oznaczenie nieruchomości, w Rubryce 1.4 dotyczącej oznaczenia działki odnotowano budynki i urządzenia, zaś wśród tych ostatnich "część kładki ze schodkami" (Podrubryka 1.4.3). Zdaniem Sądu, powyższe jednoznacznie wskazuje, że uczynienie Gminy przez organy obu instancji jako jedynego adresata obowiązku nałożonego ww. decyzją jest przedwczesne. Kryterium jakie przyjęły organy było uznanie, że ww. obiekt służy tylko do przemieszczania się nad torami kolejowymi w celu skomunikowania ulic: [...],[...]i [...], co tym samym przesądza, że są to potrzeby mieszkańców Gminy a ta zaś w ramach zadań własnych ponosi za jej stan odpowiedzialność. Sąd uznał jednak, że założenie to wydaje się nieprawidłowe. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia [...] S.A. (pismo z 14 lutego 2020 r.) dotyczące inwestycji przekazanych przez poprzednika prawnego spółki na rzecz Urzędu Miasta i Gminy [...] , do których dołączono kopię pisma z 1979 r. oraz projektu pisma do Urzędu Miasta i Gminy w [...]. GINB nie poddając szczegółowej analizie tych wyjaśnień oraz dokumentów (jedno pismo to projekt) stwierdził kategorycznie, że wynika z nich, iż Urząd Miasta i Gminy [...]otrzymał sporną kładkę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak zestawienia przez organ odwoławczy twierdzeń Spółki z materiałem dowodowym dotyczącym rzekomego przekazania obiektu stanowi niewątpliwie kolejne uchybienie organu. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, kontrolowane decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów postepowania administracyjnego i art. 62 ust. 3 p.b. 5. GINB złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z 20 października 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 996/20) zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 zez zm.), dalej: "p.p.s.a.", wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 pkt 1, art. 62 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b., poprzez błędne uznanie, że organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia adresata decyzji w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej, a także przez udzielenie wskazań co do dalszego postępowania dowodowego, których wykonanie nie przyczyni się do ustalenia nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 7. NSA (po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej), wyrokiem z 7 października 2021 r. (sygn. akt II OSK 278/21) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu Sąd II instancji podał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut kasacyjny, wskazujący na naruszenie przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wskutek wadliwej oceny podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji podjęły czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zrelacjonował ustalenia faktyczne przedstawione w kontrolowanych decyzjach, jednak ich nie zweryfikował na podstawie zebranego w aktach materiału dowodowego. Ponadto, Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się w zakresie wyznaczenia adresata obowiązków nałożonych decyzją WINB w kontekście przepisów prawa materialnego wskazanych przez organy obu instancji, przyjmując błędnie, że kwestia ta wymaga jeszcze przeprowadzenia czynności dowodowych. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano na etapie subsumpcji właściwe kryteria warunkujące określenie adresata obowiązków przewidzianych w art. 62 ust. 3 p.b. NSA zaznaczył, że w sprawie nie budziły wątpliwości ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości, na których zlokalizowana jest przedmiotowa kładka. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, z materiału dokumentacyjnego wynika, że wejście na kładkę od ul. [...] znajduje się na działce stanowiących własność Gminy [...] (nr [...]), następnie kładka przebiega nad terenem stanowiącym własność Powiatu [...] (działka nr [...]), dalej nad terenem działki (nr [...] ) stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., następnie nad terenem działki będącej własnością Skarbu Państwa (nr [...]) w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., kończy się zejściem na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...] . Podał, że z akt sprawy wynika, iż żaden z wymienionych podmiotów nie uważa się za właściciela bądź zarządcę przedmiotowej kładki, a więc za podmiot zobowiązany do jej utrzymania we właściwym stanie technicznym, stosownie do art. 61 Prawa budowlanego. Według ustaleń WINB zarządcą kładki jest Gmina [...] z uwagi na jej przeznaczenie służące przeprowadzeniu ciągu pieszych nad torami kolejowymi. Również organ II instancji przyjął, że kładka służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi. W obu kontrolowanych decyzjach organy wskazały, że kładka nie jest powiązana funkcjonalnie z innym obiektem, w szczególności z infrastrukturą kolejową. W konsekwencji, opierając się na przepisach art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że to na Gminie [...] ciążą obowiązki związane z utrzymaniem kładki dla pieszych, pełniącej wyłącznie funkcję mostu komunikacyjnego dla mieszkańców miasta. W ocenie NSA, skoro WSA nie zgodził się z wnioskowaniem organów obu instancji co do wskazanego adresata spornych obowiązków, to powinien odnieść się do istotnych ustaleń związanych z własnością i zarządem przedmiotowego obiektu, a zwłaszcza funkcjonalnym przeznaczeniem kładki. Dostrzegając powiązanie kładki z terenem kolejowym, w tym komunikację kładki z peronami, WSA powinien tę okoliczność ocenić w konfrontacji z wnioskami organów obu instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd odwoławczy podkreślił, że kwestia powiązania kładki z infrastrukturą kolejową nie wymagała dalszych wyjaśnień faktycznych, a jedynie oceny w zestawieniu z całokształtem okoliczności sprawy i przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie. Podobnie weryfikacji WSA podlegała kwestia skuteczności przekazania kładki Gminie przez poprzednika prawnego Spółki [...], przy założeniu, że w tym zakresie organ skompletował dostępną dokumentację. Brak samodzielnej analizy w powyższym zakresie sprawił, że nie mogły być zaakceptowane wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Sąd Wojewódzki mylnie wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że bezsporne ustalenie adresata decyzji wymagało ponowienia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w pierwszej kolejności należało zweryfikować materiał dowodowy, który już został zgromadzony w sprawie. Ponadto Sąd Wojewódzki nie powinien formułować wniosków co do stanu faktycznego sprawy bez uprzedniego rozważenia okoliczności istotnych na gruncie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygania. Należy bowiem pamiętać, że to przepisy prawa materialnego determinują zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w danej sprawie. NSA dodatkowo wskazał, że ewentualne braki w materiale dowodowym (dokument przedstawiający stan prawny działki nr [...]) mogły być usunięte w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych względów wadliwa była ocena WSA, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zgodził się z zarzutem kasacyjnym, że WSA uchybiając wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawarł w uzasadnieniu wyroku takich wytycznych, których wykonanie przyczyniłoby się do ustalenia nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero właściwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pozwoli Sądowi Wojewódzkiemu stwierdzić, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania bądź przepisów prawa materialnego, warunkującego zastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Organ odwoławczy podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni przedstawione wyżej uwagi oraz odniesie się do okoliczności związanych z właściwością organów, jak też złożonego w postępowaniu kasacyjnym dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do ponownego rozpoznania sprawy, w której organy nakazały Gminie [...] przeprowadzenie kontroli kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego kładki. Sprawa ta musi zostać rozpatrzona biorąc pod uwagę wszelkie wytyczne NSA, który uchylił wcześniejszy wyrok Sądu Wojewódzkiego (tj. wyrok uchylający decyzje organów w tym zakresie). 2. Zgodnie z 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne - co w dalszym rzędzie może wskazywać, jednak nie wprost, jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/19). Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1264/20). 3. Biorąc pod uwagę powyższe, WSA w Warszawie rozpatrzył ponownie niniejszą sprawę wskazując na następujące okoliczności powodujące oddalenie skargi. Po pierwsze – zdaniem NSA, w niniejszej sprawie organy obu instancji podjęły czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Tym samym, zarzuty naruszenia prawa procesowego należało uznać za bezzasadne. W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości to, że: - przedmiotowa kładka stanowi nadziemne przejście dla pieszych nad torami kolejowymi (z pisma [...] S.A. Zakładu Linii Kolejowych we [...] z [...]lipca 2019 r., znak: [...] wynika między innymi to, że kładka służy do przemieszczania się z jednej części miasta na drugą, natomiast wejście na perony dla podróżnych znajduje się przy budynku dworca - tunel pod torami); - z protokołu kontroli dotyczącej spornej kładki dla pieszych, przeprowadzonej przez [...]WINB [...]października 2019 r., jak również z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt, stanowiący przejście nad ul. [...] układem torowym do ul. [...] w [...] i umożliwiający dojście na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej w [...]jest w nieodpowiednim stanie technicznym, o czym świadczy stan: 1) podpór: brak powłoki malarskiej na słupach stalowych oraz ich powierzchniowa korozja; 2) konstrukcji nośnej: całkowite uszkodzenie antykorozyjnych powłok malarskich stalowych blachownic, miejscowa korozja wżerowa elementów stalowych wraz z rozległą korozją powierzchniową, miejscowe ubytki w płycie pomostu, na spodzie prefabrykowanych płyt pomostu widoczne ubytki i spękania oraz korozja odsłoniętego zbrojenia, brak możliwości dokładnej oceny stanu technicznego płyt oraz konstrukcji stalowej; 3) łożysk stalowych: zanieczyszczenie i skorodowanie, brak możliwości oceny stanu technicznego; 4) bitumicznej nawierzchni kładki: jest nierówna i spękana; 5) odwodnienia: brak systemu odprowadzenia wód opadowych z obiektu, woda spływa grawitacyjnie na teren pod nim; 6) wyposażenia: skorodowanie stalowej barierki zewnętrznej; 7) urządzeń obcych: skorodowanie stalowej osłony i siatki przeciwporażeniowej, 6 skorodowanych i uszkodzonych latarni na obiekcie oraz brak jego uziemienia; - kładka nie jest przystosowana do korzystania przez osoby niepełnosprawne; - stan techniczny kładki może zagrażać bezpiecznemu użytkowaniu biegnącej pod nią linii kolejowej nr [...] oraz dla uczestników ruchu drogowego, poruszających się ul. [...]. W ocenie Sądu ponownie rozpatrującego sprawę, stan faktyczny przyjęty przez organy w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania odpowiednich decyzji w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b. Po drugie – kluczową kwestią w niniejszej sprawie było wyznaczenia prawidłowego adresata obowiązków nałożonych decyzjami organów w kontekście przepisów prawa materialnego. Kwestia ta, w ocenie Sądu ponownie rozpatrującego sprawę, nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Zatem obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym zastosowano na etapie subsumpcji właściwe kryteria warunkujące określenie adresata obowiązków przewidzianych w art. 62 ust. 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zastosowanie nakazu z art. 62 ust. 3 p.b. powinno mieć miejsce już w sytuacji potencjalnego zagrożenia dóbr, co ustawodawca dobitnie podkreśla wskazując w hipotezie normy na stan "mogący" spowodować zagrożenie. Siłą rzeczy, zastosowanie powołanego przepisu opiera się zazwyczaj na ocenie wstępnej stanu technicznego budynku, wskazującej na konieczność przeprowadzenia dokładnych ustaleń, czemu docelowo mają służyć dokumenty przedłożone przez stronę w wykonaniu decyzji z art. 62 ust. 3 p.b. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 139/21). Jedyną, ale i wystarczająca przesłanką warunkującą zastosowanie trybu z art. 62 ust. 3 p.b. jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie życia bądź zdrowia ludzi. Adresatem obowiązków z art. 62 ust. 3 p.b. w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 439/19). Po trzecie – NSA wskazał także, iż w niniejszej sprawie wątpliwości nie budziły ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości, na których zlokalizowana jest przedmiotowa kładka. Z akt sprawy wynika, że: - zejścia przedmiotowego obiektu budowlanego znajdują się na działkach należących do: Gminy [...] (dz. nr [...] nr księgi wieczystej: [...] ) oraz Skarbu Państwa (dz. nr [...], nr księgi wieczystej: [...]); - na działkę nr [...] (KW nr [...]), będącą własnością [...] S.A., prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi oraz znajdują się na niej podpory konstrukcyjne kładki; - w działce nr [...], stanowiącej własność [...] S.A., przebiegają tory powiązane z liniami kolejowymi [...]S.A. Problemem w niniejszej sprawie było to, że żaden z wymienionych podmiotów nie uważa się za właściciela bądź zarządcę przedmiotowej kładki, a więc za podmiot zobowiązany do jej utrzymania we właściwym stanie technicznym, stosownie do art. 61 p.b. Według ustaleń organu I instancji zarządcą kładki jest Gmina z uwagi na jej przeznaczenie służące przeprowadzeniu ciągu pieszych nad torami kolejowymi. Również organ II instancji przyjął, że kładka służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi. W obu kontrolowanych decyzjach organy wskazały, że kładka nie jest powiązana funkcjonalnie z innym obiektem, w szczególności z infrastrukturą kolejową. Sąd ponownie rozpatrujący sprawę w pełni podziela te ustalenia organów administracyjnych. W sposób prawidłowy przyjęto zatem w decyzjach, że to na Gminie ciążą obowiązki związane z utrzymaniem kładki dla pieszych, pełniącej wyłącznie funkcję mostu komunikacyjnego dla mieszkańców miasta. Prawidłowo wskazano również na podstawy prawne takich rozstrzygnięć (tj. art. 62 ust. 3 p.b. oraz art. 6 ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). W ocenie Sądu, nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że adresatem obowiązków powinna być Gmina biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a zwłaszcza wskazującego na funkcjonalne przeznaczenie spornej kładki. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia poboczna funkcja kładki umożliwiająca komunikację kładki z peronami. Sporny obiekt nie stanowi elementu infrastruktury kolejowej. Podstawową funkcją kładki nie jest zatem umożliwienie wejścia na peron. Należy zauważyć, że jedno z zejść kładki (na dz. nr [...]) znajduje się na terenie Parku Miejskiego. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] , sposób korzystania z dz. nr [...]określono jako "BZ -tereny rekreacyjno-wypoczynkowe". Powyższe potwierdza, że obiekt ten, usytuowany jest w ciągu komunikacyjnym (przejście ponad torami do miejsca rekreacji), a więc służy przede wszystkim zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy. Głównym celem kładki jest zatem komunikacja mieszkańców terenów Gminy przez tory kolejowe. Zatem w niniejszej sprawie zasadnie przyjął NSA, iż kwestia powiązania kładki z infrastrukturą kolejową nie wymagała dalszych wyjaśnień faktycznych, a jedynie oceny w zestawieniu z całokształtem okoliczności sprawy i przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie. Po czwarte – nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy kwestia skuteczności przekazania kładki Gminie przez poprzednika prawnego Spółki przy założeniu, że w tym zakresie organy skompletowały dostępną dokumentację. Dołączone do pisma [...] S.A. z 14 lutego 2020 r. dokumenty (kopia pisma z 1979 r. oraz projekt pisma do Urzędu Miasta i Gminy w [...]) stanowią jedyne istniejące dowody na okoliczność rzekomego "przekazania" obiektu, której to okoliczności Gmina zaprzecza. Dodatkowo zgodnie z wytycznymi NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien odnieść się również do złożonego w postępowaniu kasacyjnym dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z [...] listopada 2016 r. W ocenie Sądu ponownie rozpatrującego sprawę, ze wskazanego dokumentu wynika między innymi to, że: - "problemem wymagającym niezwłocznego rozwiązania są kolejowe obiekty inżynieryjne pozostające we władaniu [...] S.A. Ze względu na nieuregulowany stan prawny Spółka traktuje je jako "bezstanowe" i nie przeprowadza okresowych kontroli ich stanu technicznego ani niezbędnych robót (konserwacja, remonty), mimo że niektóre z nich są w złym stanie technicznym, a jeden, który poddano oględzinom, jest w stanie zagrażającym bezpieczeństwu życia lub zdrowia" (s. 2); - "z danych przedstawionych przez [...] S.A. wynika, że Spółka była właścicielem 13 obiektów inżynieryjnych do przeprowadzenia ruchu pieszego nad i pod liniami kolejowymi oraz 13 kolejnych tego rodzaju obiektów, zlokalizowanych w całości lub w części na gruntach będących we władaniu [...] S.A. Łącznie [...] S.A. dysponowała 26 obiektami, w tym 24 kładkami i dwoma przejściami podziemnymi. [...]S.A. prowadziła książkę obiektu budowlanego dla każdego z obiektów inżynieryjnych, którego była właścicielem. Spółka nie prowadziła książki obiektu budowlanego dla obiektów inżynieryjnych określonych jako "bezstanowy", o nieuregulowanym stanie prawnym" (s. 2-3-); - "Konstrukcję kładki dla pieszych w [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] , zlokalizowaną nad torami linii kolejowej [...], stanowił pięcioprzęsiowy stalowy ustrój belkowy o schemacie statycznym belki ciągłej. Stan techniczny głównych elementów kładki był zróżnicowany. Dźwigary główne znajdowały się w złym stanie technicznym (5). Na większości powierzchni konstrukcji dźwigarów występowało zniszczenie antykorozyjnych powłok malarskich oraz zaawansowana korozja powierzchniowa oraz korozja wżerowa. Płyta pomostu znajdowała się w stanie technicznym dostatecznym (4). Na spodzie prefabrykowanych płyt pomostu widoczne byty osady i ubytki betonu, zarysowania oraz korozja odsłoniętego zbrojenia. Stwierdzono stan techniczny średni (3) filarów kładki, głównie z powodu znacznego zakresu korozji powierzchniowej i całkowitego uszkodzenia antykorozyjnych powłok malarskich. W stanie technicznym średnim (3) znajdowały się prawie wszystkie elementy wyposażenia. W bitumicznej nawierzchni chodnika występowały spękania i liczne ślady po naprawach zaprawami cementowymi. W balustradach występowała niewielka korozja powierzchniowa dolnego przeciągu. Wszystkie osłony przeciwporażeniowe posiadały perforację w dolnych blachach wypełniających. Skrajna osłona od strony płn.-zach. była zb; krótka i nie spełniała warunku, aby pionowa krawędź osłony znajdowała się w odległości nie mniejszej niż 2 m od sieci jezdnej znajdującej się pod napięciem elektrycznym, Słup latami oświetleniowej nad filarem pierwszym był trwale zdeformowany (wygięty). Również w złym stanie technicznym (5) znajdowały się schody, szczególnie schody peronowe. W stalowych belkach nośnych występowała zaawansowana korozja powierzchniowa i wżerowa. Ponadto, na stężeniach belek występowała perforacja. Poziome blachy stóp słupów podpór schodów uległy rozwarstwieniu. Silnej degradacji uległ beton stopni schodów po stronie północnej. Brakowało linki uczynienia konstrukcji kładki, natomiast iskiernik przymocowany do słupa filara nr 3 był silnie skorodowany i prawdopodobnie niesprawny, co stanowiło bezpośrednie zagrożenie porażenia prądem elektrycznym. Stwierdzono, że obiekt jest w złym stanie technicznym (5), mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku - należy sporządzić ekspertyzę jego stanu technicznego, szczególnie w zakresie aktualnej nośności dźwigarów oraz podstaw słupów (znaczne ubytki korozyjne przekrojów stalowych). Wymagany jest remont kapitalny obiektu (s. 9-10)"; - "W dniach: 13, 14 i 30 czerwca 2016 r. powiadomiono Prezesa [...] S.A. o stwierdzonym w trakcie oględzin bezpośrednim zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzkiego na obiektach (...)[...] (zagrożenie porażenia prądem elektrycznym)" – s. 12. W ocenie Sądu, ze wskazanego raportu NIK wynika to, że niektóre wskazane tam obiekty traktowane są – ze względu na nieuregulowany stan prawny – jako "bezstanowe". To z kolei nie może w żaden sposób świadczyć, że właścicielem obiektu w [...] (spornej kładki) jest [...] S.A. W niniejszej sprawie bezsporne ustalenie adresata decyzji nie wymagało ponowienia postępowania wyjaśniającego, gdyż, o czym była już mowa, sporna kładka i jej zasadnicza funkcja służyć ma przede wszystkim mieszkańcom Gminy a jedynie w sposób poboczny umożliwiać dojście na perony. Zadaniem, które pełni sporna kładka jest zapewnienie pieszego ciągu komunikacyjnego mieszkańcom Gminy. Obiekt ten nie został bowiem wybudowany na potrzeby działalności dotyczącej transportu kolejowego. Okoliczność niesporna, że z kładki można zejść także dodatkowymi schodami na peron kolejowy, nie wyklucza dokonanego ustalenia dotyczącego sposobu jego użytkowania - przedmiotowa kładka służy zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z krzyżowaniem się ciągów komunikacyjnych (kolejowego i pieszego) na różnych poziomach. Prawo polskie nie przewiduje jednak instytucji własności warstwowej. Kładka jest położona na kilku działkach ewidencyjnych należących do różnych podmiotów. Zastosowanie klasycznej zasady prawa cywilnego superficies solo cedit nie będzie właściwe dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektów takich jak kładki czy wiadukty. Bezsporne również jest to, że z raportu NIK wynikają wnioski w zakresie fatalnego stanu technicznego kładki, który zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu. W takiej sytuacji konieczne jest zatem zastosowanie się Gminy do wynikających z decyzji organów postanowień przeprowadzenie kontroli kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...] w km 30,56 pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...] , na działkach nr [...], nr [...] nr [...] [...], nr [...] , nr [...] , nr [...] , [...], obręb [...], polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego estetyki i otoczenia (kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji oświetlenia i uziemienia kładki w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów) oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. kładki, z której powinien wynikać zakres czynności, na podstawie którego należy doprowadzić ten obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Wskazać należy również na to, że w wyroku NSA z 16 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2340/15) dopuszczono możliwość wyznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny obiektu na podstawie u.s.g., mając na uwadze art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. stanowiący o tym, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W niniejszej sprawie kładka pełni funkcję zaspokajania lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi i nie jest powiązana z jakimkolwiek obiektem (w tym z drogą w dyspozycji innego zarządcy), a za jej utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. W związku z tym zasadne było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy technicznej kładki na Gminę [...]. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.