VII SA/Wa 234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas kontroli dokonanej w dniu 18 grudnia 2002 r. stwierdzono, iż na przedmiotowej posesji istnieje wybetonowane zagłębienie w terenie o powierzchni ok. 10 m- ze spadkiem od budynku. Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zobowiązano A. S. do przedstawienia oceny technicznej sposobu odprowadzania wód opadowych. Z przedłożonej w dniu 18 lutego 2004 r. oceny technicznej wynika, że betonowy cokół ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie dopuszcza przepływu wody z jednej nieruchomości na drugą, a woda z dachu odprowadzana jest do kanalizacji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ uznał za zasadne umorzyć postępowanie administracyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania R. K., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na przeprowadzone w toku postępowania oględziny oraz postanowienie z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zobowiązujące inwestora do przedstawienia oceny technicznej sposobu odprowadzania wód opadowych. Ponieważ ze złożonej oceny technicznej wynika, że wody opadowe nie przedostają się na teren nieruchomości sąsiedniej, organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie należało umorzyć. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił kontrolowaną decyzję jako prawidłową podnosząc, że brak jest stanu faktycznego, z którym łączyłaby się możliwość lub konieczność wydania nakazów przez organ nadzoru budowlanego. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli R. K. i T. B. Wnioskodawcy zarzucili, iż inwestor zmienił sposób odprowadzania wody z połaci dachowej od strony ul. [...], co spowodowało zamakanie ściany budynku znajdującego się przy ul. [...]. Zauważyli, że w przedłożonej ocenie technicznej nie oznaczono rury kanalizacji deszczowej. Ponadto wskazali, iż wykonano zagłębiony taras, poszerzono okno piwniczne od strony ul. [...] oraz wykonano zewnętrzne schody do piwnicy od strony ul. [...], a zarzuty w tym zakresie były podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 157 § 1, 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. K. i T. B., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ ocenił, że kontrolowane decyzje obarczone są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zauważył, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Tak określony przedmiot postępowania administracyjnego obligował organy nadzoru budowlanego do kompleksowego zbadania legalności i prawidłowości robót budowlanych wykonanych na terenie przedmiotowej nieruchomości, natomiast organy obu instancji skoncentrowały swe rozstrzygnięcia na sposobie odprowadzania wód opadowych z nieruchomości. Organ stwierdził, iż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji R. K. wskazał m.in. na okoliczność wykonania na terenie obiektu położonego na w/w nieruchomości szerszego okna piwnicznego od strony ul. [...] oraz schodów zewnętrznych do piwnicy od strony ul. [...]. Uznał, że wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył A. S. Podniósł, iż rozpoczynając prace konserwacyjno-naprawcze w budynku przy ul. [...] - polegające na odprowadzeniu wód opadowych od budynku, odgruzowaniu i naprawie zewnętrznych schodów do piwnicy, wymianie na typowe nieco szersze wygniłego okienka piwnicznego, wymianie pokrycia dachowego i rynien, wymianie ogrodzenia oraz odmalowaniu budynku - dokonał niezbędnych uzgodnień z władzami budowlanymi i konserwatorem zabytków. Stwierdził, że przeprowadzona wizja, jak i następna kontrola nie wykazały uchybień, a przedłożona ekspertyza techniczna była także pozytywna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. S., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż wobec braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie wskazał, że postępowanie w sprawie robót budowlanych ograniczono wyłącznie do sposobu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości, podczas gdy tak określony przedmiot postępowania administracyjnego obligował organy nadzoru budowlanego do kompleksowego zbadania legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. zarzucając, że jest ona nieprawidłowa i narusza prawo. Skarżący zauważył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołano się na inne okoliczności, niż podnoszone w zawiadomieniu kierowanym do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (tj. wykonanie schodów wewnętrznych, poszerzenie okien piwnicznych). Zdaniem skarżącego, organy administracyjne prawidłowo prowadziły postępowanie w określonym zakresie i wyjaśniły sprawę w pełni wnikliwie, opierając się m.in. na dowodach z opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], którą stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek zastosowania trybu nieważnościowego, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jest to naruszenie przepisu prawnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Występuje więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie normy prawnej, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/2002). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne do wydania decyzji o jego umorzeniu wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest to brak przedmiotu postępowania rozumianego jako konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego. Umorzenie postępowania uniemożliwia konkretyzację praw lub obowiązków strony, kończąc bieg postępowania w danej instancji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt SA/Sz 3020/2000). W postępowaniu administracyjnym zasadą jest zakończenie postępowania przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Działalność orzecznicza administracji publicznej powinna zmierzać do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ewentualna bezzasadność żądania strony nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. W konsekwencji, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodnym z prawem uchylaniem się przez organ od merytorycznej oceny istoty sprawy. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 957/88). Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Kr 1078/97). W sytuacji takiej brak jest zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Należy przede wszystkim zauważyć, że art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco - ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy na podstawie prawa materialnego i w oparciu o ustalony stan faktyczny brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 871/96). Naruszenie w/w przepisu prawnego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji polegało w niniejszej sprawie na dokonaniu nieprawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, obligującej organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika natomiast, że przedmiotowe postępowanie zostało ograniczone wyłącznie do zagadnienia odprowadzania wód opadowych z nieruchomości, pominięto zaś w toku czynności procesowych pozostałe okoliczności sprawy, jak m.in. wykonanie na terenie obiektu usytuowanego na terenie w/w posesji szerszego okna piwnicznego od strony ul. [...] oraz zewnętrznych schodów do piwnicy od strony ul. [...]. Jak bowiem trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, fakt wykonania robót budowlanych, wykraczających swym zakresem poza kwestię odprowadzania wód opadowych, potwierdził inwestor we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dostrzeżenia wymaga również rozbieżność w określeniu przedmiotu postępowania, jaka istnieje pomiędzy decyzjami organów nadzoru budowlanego obu instancji - w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. określono postępowanie jako dotyczące robót budowlanych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. (zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2003 r. o wszczęciu postępowania), natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. odnosi się wyłącznie do postępowania dotyczącego odprowadzania wód opadowych z w/w nieruchomości. Jednakże pomimo prawidłowego określenia przedmiotu postępowania przez organ pierwszej instancji, motywy podjętego rozstrzygnięcia także ograniczono wyłącznie do zagadnienia odprowadzania wód opadowych z nieruchomości. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. naruszono przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, ale także innych przepisów k.p.a. normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). Ponieważ w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż przedwczesne umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 art. i 80 k.p.a. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.