VII SA/Wa 2340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę I.1 Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał S. G. oraz W. G. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku o wymiarze 8,50 x 14,86 m i wysokości zmiennej 3,25 - 3,93 m, samowolnie wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. I.2 Po rozpatrzeniu odwołania W. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB o nakazie rozbiórki. I.3 Na skutek skargi W. G., tutejszy Sąd, wyrokiem z 15 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/16 uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB. I.4 Następnie, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...] WINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1575/17 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę. Za zasadniczą oś sporu NSA uznał w sprawie dopuszczalność zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 P.b. w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., a ponadto zasadność zastosowania tej instytucji na gruncie sprawy. NSA podkreślił, że obowiązki organu prowadzącego postępowanie w którym rozważeniu podlegają kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w konkretnym stanie faktycznym sprowadzają się jedynie do tego, że dostrzegając zasadność wystąpienia z wnioskiem o odstępstwo, organ powinien zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformować o tym inwestora. W niniejszej sprawie brak jest nie tylko ustaleń, ale i jakiejkolwiek argumentacji stron postępowania oraz WSA, wskazujących na potencjalną zasadność skorzystania z instytucji ustanowionej art. 9 ust. 1 P.b. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego potrzeby uwzględnienia odstępstw od warunków technicznych Skarżący przed Sądem I instancji nie zgłosił, mimo, że tak przed organem odwoławczym, jak i przed WSA czynności procesowe podejmował korzystając z pomocy prawnej pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Brak intencji strony postępowania legalizacyjnego skorzystania z instytucji z art. 9 P.b. potwierdził na rozprawie przed NSA pełnomocnik Skarżącego, oświadczając do protokołu, że do tej pory nie brał pod uwagę kwestii art. 9 P.b. Powyższe dowodzi, że rozstrzygnięcie WSA oparte było na błędnych, nieuprawnionych w okolicznościach sprawy założeniach, co do zaistnienia podstaw faktycznych uwzględnienia w toku postępowania rozbiórkowego instytucji przewidzianej w art. 9 ust. 1-4 P.b. II. [...] WINB, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. G. o zmianę decyzji tego organu z [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z [...] lutego 2016 r. Wyjaśnił, że z art. 155 k.p.a. wynikają przesłanki, które muszą zaistnieć kumulatywnie, aby można było skutecznie zmienić lub uchylić decyzję ostateczną. Przesłankami tymi są: - decyzja musi przysparzać prawo (lub nakładać obowiązek), - strony postępowania muszą wyrazić zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, - brak jest sprzeciwu przepisów szczególnych, - przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 48 Prawa budowlanego. Jednoznaczne określenie konsekwencji prawnej stanu faktycznego zapisanego w ww. normie prawnej nie daje podstaw do zmiany z uwagi na wartości w tej normie niezapisane, a podważające ochronę tych wartości, które uzasadniały takie a nie inne nakazy nakładane na jednostkę. Z bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wprost wynika, że przepis art. 48 Prawa budowlanego należy uznać za przepis szczególny, uniemożliwiający zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 P.b. ma charakter związany, gdyż niespełnienie przez inwestora ustawowych przesłanek postępowania naprawczego skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes strony. Art. 48 P.b. należy więc traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do argumentów wniosku, dotyczących wskazywanej możliwości doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż jego rozbiórka, [...] WINB zauważył, że propozycja Skarżącego w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi poprzez odsunięcie ściany bocznej od granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] nie mogłaby stanowić treści rozstrzygnięcia wydanego w myśl art. 155 k.p.a., gdyż ewentualne przeprowadzenie tychże robót musiałoby zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być natomiast traktowany jako kolej na instancja administracyjna trybu zwykłego. III. Po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2021 r. znak[...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wskazał, że decyzja [...] WINB z [...] lutego 2016 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Nie jest więc możliwe stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych. Do takich decyzji należy zaś rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "nakazuje", a nie "może nakazać". Z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści. W taki właśnie sposób kształtują się obowiązki organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., bowiem w przypadku wystąpienia przesłanek niepozwalających na zalegalizowanie obiektu, organ ma obowiązek wydać nakaz rozbiórki. Wobec powyższego, niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji organu wojewódzkiego z [...] lutego 2016 r., gdyż nie została ona podjęta w warunkach uznania administracyjnego. Strona skarżąca kwestionuje powyższe poglądy, wskazując, że niedopuszczalność zmiany decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 k.p.a. ma miejsce tylko wtedy, gdy taka zmiana doprowadziłaby do stanu sprzecznego z prawem. Tymczasem W. G. przeprowadził roboty budowlane, dzięki którym budynek nie narusza już przepisów techniczno-budowlanych w sposób uniemożliwiający jego legalizację. Taka argumentacja nie zasługuje zdaniem GINB na uwzględnienie. Ustawodawca jako konsekwencję niezgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami planistycznymi lub techniczno-budowlanymi przewiduje w art. 48 ust. 1 P.b. rozbiórkę, a nie inny sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli zamiarem ustawodawcy byłby inny sposób postępowania wobec samowoli budowlanej, dałby temu wyraz choćby wprowadzając w art. 48 P.b. rozwiązania podobne do tych zawartych w art. 51 P.b. Tymczasem w niniejszej sprawie zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku rozbiórki przez ponad 2 lata od wyroku NSA, zaś obecnie żąda uchylenia tego obowiązku, ponieważ wykonał roboty inne niż nakazane. W ocenie GINB, stanowi to kwestionowanie jednoznacznej regulacji art. 48 ust. 1 P.b. Zmiana decyzji [...] WINB z [...] lutego 2016 r. w tej sytuacji stanowiłaby gratyfikację za niezastosowanie się do prawomocnej decyzji administracyjnej. Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zastosowanie art. 155 k.p.a. powinno mieć miejsce w ramach stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym. Zmiana stanu faktycznego wyklucza zastosowanie tego przepisu. IV. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. G. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 155 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest możliwości zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę wydaną w trybie art. 48 ust. 1 P.b., podczas gdy dopuszczalna jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ II instancji winien był ją uchylić. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Niesłuszne jej zdaniem jest stanowisko GINB, co do związanego charakteru decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. Stronie skarżącej znane są co prawda orzeczenia sądów administracyjnych, które stanowią poparcie stanowiska organu, niemniej jednak w orzecznictwie dostrzec można odmienną wykładnię przepisów dotyczących trybów nadzwyczajnych (art. 154 i art. 155 k.p.a.). Co do zasady uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadzić może do złagodzenia restrykcyjności przepisu nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Oczywiste jest, że uchylenie lub zmiana nakazu rozbiórki nie może prowadzić do przywrócenia stanu naruszenia prawa nieakceptowalnego z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Nawet naruszenie warunków techniczno-budowlanych (jak w niniejszej sprawie) nie jest automatyczną podstawą wydania nakazu rozbiórki. Istotne jest bowiem, czy naruszenie to uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak się okazało post factum nakaz rozbiórki nie był konieczny, gdyż struktura i konstrukcja obiektu umożliwiała takie przesunięcie ściany bocznej, aby zwiększyła się odległość od granicy z działką sąsiednią na wymaganą odległość ponad 3 m. Powyższe zdaniem Strony przemawia za zmianą decyzji. Nakaz rozbiórki nie był bowiem jedyną dopuszczalną opcją doprowadzenia zastanego stanu faktycznego do zgodności z prawem. Jeśli stronie dano by szansę legalizacji to obiekt zostałby zalegalizowany w obecnym kształcie po dokonaniu przeróbek. W postępowaniu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. zadaniem organu jest dokonanie weryfikacji, czy przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Strony art. 48 ust. 1 P.b. nie jest w niniejszej sprawie przepisem sprzeciwiającym się zmianie decyzji. Miałoby to miejsce wówczas, gdyby obiekt nie podlegał legalizacji. Budynek jak wykazano do legalizacji się nadawał po odpowiednich przeróbkach. Nie ulega również wątpliwości, że zmiana decyzji jest korzystna z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio, a więc właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Organy słusznie wskazują, że z art. 155 k.p.a. wynika, że można uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ma sporu, że wszystkie te przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie sądowym dominuje, i to zdecydowanie, pogląd co do tego, że tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może znaleźć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, natomiast zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12). Sąd wyjaśnia także, że w rozumieniu art. 155 k.p.a. "przepisy szczególne" jako przesłanka negatywna stosowania możliwości uchylenia lub zmiany decyzji, to nie tylko wyrażony wprost w konkretnym przepisie zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, ale także zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, a więc np. orzeczonych nakazów rozbiórki, wskutek niezastosowania procedury legalizacyjnej (niezależnie od przyczyn takiego stanu). Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy więc rozumieć takie normy prawe, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Jeżeli zachodziła więc podstawa orzeczenia rozbiórki, to organ nie miał żadnych kompetencji by nakazu takiego nie orzekać. Tym bardziej, jeżeli orzeczony nakaz został oceniony przez sądy administracyjne, które ostatecznie nie znalazły podstaw by zakwestionować orzeczoną rozbiórkę. W konsekwencji, Sąd nie podziela argumentacji skargi, że organy wadliwie odmówiły skorzystania z art. 155 k.p.a. W odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki tryb ten nie znajduje zastosowania, albowiem jest to decyzja związana, wynikająca z konsekwencji stwierdzonej samowoli budowlanej oraz braku możliwości legalizacji. Nadto należy zauważyć, że ewentualnej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. można dokonać w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą "pierwotną" decyzję wydano. Zmiany stanu faktycznego (przebudowa budynku przez Skarżącego) zaistniałe po rozstrzygnięciu sprawy decyzją o nakazie rozbiórki nie stanowi podstawy do zastosowania art. 155 k.p.a. W istocie byłoby to ponowne orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w której kwestia legalizacji zabudowy nie została przez Stronę podniesiona. Nadto dodać należy, że także zmiana prawa, czy też postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z art. 155 k.p.a. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.