VII SA/Wa 2343/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) po rozpatrzeniu zażalenia Pani Z. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].09.2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani Z. R. w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Ś. [...] w W. polegających na rozbiórce dachu budynku mieszkalnego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzsadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że w dniu 03.08.2018 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Pani Z. R. w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...]z obr. [...] przy ul. Ś. [...] w W. polegających na rozbiórce dachu budynku mieszkalnego. Upoważniony przedstawiciel organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w dniu [...].08.2018 r. przeprowadził oględziny na w/w nieruchomości, których ustalenia zawarł w protokole nr [...]. Na skutek wezwania z dnia 13.08.2018 r. Pani A. T. pismem z dnia 05.09.2018 r. poinformowała, iż wszelkie prace prowadzone na spornej nieruchomości związane były z zabezpieczeniem terenu przed całkowitym zawaleniem się budynku, który to na skutek podpalenia, jakie miało miejsce w dniu 24.05.2018 r. został uszkodzony. W dniu 19.09.2018 r. ponownie przeprowadzono oględziny budynku położonego na nieruchomości przy ul. Ś.[...] w W., której ustalenia zawarto w protokole nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2018 r. PINB [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani Z. R. w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Ś. [...] w W. polegających na rozbiórce dachu budynku mieszkalnego. Pani Z. R. w ustawowym terminie złożyła zażalenie na w/w postanowienie organu I instancji.  Rozpoznając to zażalenie organ II instancji wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie PINB [...] nr [...] z dnia [...].09.2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani Z. R. w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Ś. [...] w W. polegających na rozbiórce dachu budynku mieszkalnego. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zgodnie z którym, gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli chodzi o inne uzasadnione przyczyny to, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mogą one mieć wyłącznie charakter formalny, zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno więc zostać wydane, w sytuacji kiedy w określonej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, przedmiot postępowania (np. obiekt budowlany) nie istnieje, podanie zawiera żądanie, które w ogóle nie podlega rozstrzygnięciu w formie prawno-administracyjnej, czy też brak jest przepisów prawa materialnego pozwalających uczynić zadość żądaniom wnoszącego. W związku z powyższym, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony i nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a Kpa, organ administracji publicznej nie może odmówić wszczęcia postępowania Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z powyższym może nastąpić tylko na wstępnym etapie, tj. po ustaleniu formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania. Oznacza to, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone, co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 kpa jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 03.08.2018 r. Pani Z. R. poinformowała o robotach budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Ś. [...] w W. polegających na rozbiórce dachu budynku tj. pokrycia wierzchniego i odeskowania. Zgodnie zaś z pismem Pani A. T. z dnia 05.09.2018 r. wszelkie prace prowadzone na spornej nieruchomości związane były z zabezpieczeniem terenu przed całkowitym zawaleniem się budynku, który to na skutek podpalenia, jakie miało miejsce w dniu 24.05.2018 r. został uszkodzony. Powyższe potwierdzają ustalenia PINB [...]. Jak wynika bowiem z protokołu nr [...] z dnia [...].09.2018 r. sporządzonego na okoliczność oględzin "(...) część pokrycia dachowego i konstrukcji dachu została rozebrana lub uległa spaleniu. Po stronie elewacji frontowej budynku widoczne luźno zwisające elementy obróbki - orynnowania dachu ". Mając na uwadze, iż organ nadzoru budowlanego orzekając, odnosi się do stanu rzeczywistego aktualnego na dzień orzekania, w sytuacji, gdy żadne roboty nie były wówczas prowadzone, brak jest podstaw przedmiotowych do wszczęcia postępowania administracyjnego, dlatego też zdaniem tutejszego organu zasadnym jest odmówić wszczęcia postępowania postanowieniem na podstawie art. 61a § 1 Kpa, co też uczynił organ powiatowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie prac prowadzonych w budynku mieszkalnym organ wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności w celu wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z 24.07.2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Z pisma z dnia 03.08.2018 r. jednoznacznie wynika, iż żądnie przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczyło wyłącznie prac prowadzonych przy rozbiórce dachu budynku mieszkalnego. Podkreślono, że wnioskowane roboty, nie były związane z rozbiórką budynku mieszkalnego, lecz podyktowane były koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zawaleniem się budynku, na skutek podpalenia, jakie miało miejsce w dniu 24.05.2018 r. o czym poinformowano w piśmie z dnia 05.09.2018 r. W świetle powyższego skarżone rozstrzygnięcie nie obejmuje swym zakresem rozbiórki budynków gospodarczych i garaży oraz likwidacji terenu biologicznie czynnego, na które to powołuje się w zażaleniu skarżąca. W związku z tym organ uznał, że zarzuty w tym zakresie należy uznać za bezzasadne. Skarżąca może w tym zakresie złożyć odrębny wniosek do organu powiatowego. Mając na uwadze powyższe rozważania utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].09.2018 r. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 234 pkt 1 Kpa: " W sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu." W piśmie z dnia 09.10.2018 r. oprócz zażalenia na postanowienie PINB [...] Nr [...] z dnia [...].09.2018 r., Pani Z. R. wniosła skargę na działanie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego związane z odmową udostępnienia akt sprawy. Jak wskazuje w piśmie z dnia 09.10.2018 r, skarżąca ,,(...)w niniejszej sprawie PINB odmówił mi udostępnienia akt do wglądu, co potwierdza stronniczość organu rozpatrującego sprawę(...). " Zasady udostępniania akt stronom postępowania regulują przepisy art. 73 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 § 1 i la kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie natomiast do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że w świetle przywołanych przepisów nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy poprzez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, poprzez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 kpa nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 kpa, służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe przepisy organ odwoławczy wskazał, że z akt administracyjnych niniejszego postępowania nie wynika, aby skarżącej odmówiono udostępnienia akt sprawy. W aktach brak jest wzmianki w zakresie wniosku o udostępnienie takowych akt, jak również chociażby protokołu z przyjęcia interesanta świadczącego o skarżonej odmowie. Mając powyższe na uwadze organu uznał, że w/w skarga jest bezzasadna. Skargę na to postanowienie złożyła Z. R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła : I. Naruszenie art. 73 § 1 i 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zakończeniu sprawy i wydaniu postanowienia nr [...] pomimo niezrealizowania uprawnienia strony do przeglądania akt, tj. po uprzednim wielokrotnym, nieuprawnionym i nieuzasadnionym odmówieniu stronie wglądu do akt sprawy oraz niewydaniu postanowienia w tym przedmiocie. II. Naruszenie: a) art. 6 kpa polegające na odmówieniu udostępnienia akt sprawy bez podstawy prawnej, b) art 7 kpa polegające na niepodejmowaniu czynności niezbędnych, do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz pominięcie w sprawie słusznego interesu strony do zapoznania się z aktami sprawy /dokumentami. c) Art. 9 kpa w związku z art. 14 § 2 kpa polegające na ustnym tylko odmówieniu stronie zapoznania się z aktami postępowania i braku pisemnego potwierdzenia tej okoliczności oraz niewydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt, w sytuacji (w której znana organowi strona postępowania zwracała się o udostępnienie akt, a organ odmawiając realizacji tego uprawnienia nie sporządzał z czynności tych protokołów i/lub nie wydawał postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dodać należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwym jest, że wobec treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, albo zapadło już w takiej sprawie rozstrzygnięcie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11; WSA w Krakowie z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/1; wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 700/18). Taka sytuacja natomiast wystąpiła w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji stwierdziły, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że prowadzone roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa i nie stwarzają zagrożenia dla Skarżącej. W szczególności organy ustaliły zakres prowadzonych robót budowlanych i ich charakter wskazując, że mają na celu naprawę dachu budynku zniszczonego na skutek pożaru. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji dwukrotnie przeprowadził oględziny oraz uzyskał wyjaśnienia inwestora. Już tylko z tych przyczyn należało uznać, że kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego nie była oczywista. Dostrzegając powyższe, nie przesądzając wyników postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podniesionych powyżej. Dodatkowo wskazać należy, że wniosek Skarżącej inicjujący przedmiotowe postępowanie dotyczył rozbiórki budynku i związanym z tym zagrożeniem, a nie jak przyjął organ, wyłącznie dachu. Na marginesie należy zauważyć, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć można powziąć wątpliwości co do stanu technicznego całego budynku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do zgodnego z przedstawioną wykładnią zastosowania bądź nie przepisu art. 61a § 1 k.p.a.